Buenos Aires, 14 de junio de 2006.
Y VISTOS: Estos autos, para resolver sobre el recurso de apelación interpuesto y fundado por la parte demandada -a fs. 35/58, memorial cuyo traslado fue contestado a fs. 64/8- contra la sentencia obrante a fs. 31/4.

El actor, invocando su condición de abogado matriculado en la Ciudad de Buenos Aires, promovió acción de amparo contra la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, solicitando que se declare la inconstitucionalidad de la reglamentación del art. 5, ley 1181. Argumentó que -en síntesis-: a) el reglamento impugnado fue dictado por un órgano que carece de competencia; b) la reglamentación contradice el espíritu de la ley, toda vez que reduce el alcance de la exención prevista en esta última; c) se transgrede el principio de reserva de ley; d) a su vez, en tanto obliga a realizar aportes a CASSABA a los profesionales que han realizado la opción por otra caja previsional, el reglamento impone un doble aporte originado en la misma actividad (ejercicio de la profesión), en contra de lo establecido en el art. 14 bis, CN; y e) el sistema resultante es inequitativo y confiscatorio, por cuanto los profesionales que han ejercido la opción no tienen derecho a las prestaciones previstas en el art. 7 de la ley. Como consecuencia de ello, según el criterio del amparista los aportes que no cubren el AMAO tienen por destino sostener económicamente una caja previsional a la cual resultan completamente ajenos los aportantes exceptuados. El accionante sostuvo que esta falta de contraprestación implica un enriquecimiento ilícito por parte de CASSABA y sus afiliados, y un empobrecimiento correlativo de los profesionales que -según el texto legal- se encuentran excluidos del régimen (fs. 1/8).
II. Al cabo de la sustanciación del proceso el juez de primera instancia dictó sentencia haciendo lugar al amparo. En consecuencia, declaró la inconstitucionalidad de la reglamentación del art. 5, ley 1181, en cuanto establece la obligación de cumplir con los aportes establecidos en el art. 62, inc. 1 y 4, ley 1181, con respecto a los profesionales que hayan ejercido la opción prevista en el art. 5, segundo párrafo, de la misma ley (fs. 31/4). Esa decisión fue cuestionada por la parte demandada -a tenor de los fundamentos vertidos en su memorial-, circunstancia que motiva la intervención de esta alzada. La señora Fiscal de Cámara dictaminó a fs. 72/6, propiciando que no se haga lugar a los agravios y, en consecuencia, se confirme el pronunciamiento apelado.

III. Con carácter previo a ingresar al tratamiento del thema decidendum propuesto a conocimiento del tribunal, cabe referirse a un aspecto del trámite de la causa que se relaciona con el examen de la admisibilidad formal de la apelación. Del expediente surge que el juez de primer grado ordenó el desglose del informe presentado por la parte demandada -en los términos del art. 8, ley 16.986-, por considerarlo extemporáneo (fs. 23) y, luego, una vez cumplida la vista al Ministerio Público Fiscal (fs. 24 y 25/9), la causa quedó en condiciones de dictar sentencia (fs. 30). Ahora bien, las circunstancias procesales descriptas no impiden que esta Cámara se aboque a conocer sobre los agravios contenidos en el memorial. Ello así, en primer lugar, por cuanto la parte actora contestó el traslado de dicha presentación (fs. 64/8), sin efectuar objeciones de ninguna índole y, por lo tanto, consintió el debate ante esta instancia. En segundo lugar, es dable mencionar que la doctrina ha sostenido que si el informe resulta equivalente a la contestación de la demanda en el marco procesal del amparo, cabe concluir que la omisión de presentarlo constituye el incumplimiento de una carga procesal que debe aparejar consecuencias semejantes a la falta de contestación. Y esta situación no conlleva, necesariamente y por sí misma, el progreso de la pretensión, toda vez que la sentencia debe pronunciarse de acuerdo a las constancias de la causa y el derecho aplicable (Sagués, Néstor Pedro, Derecho Procesal Constitucional, Acción de Amparo, 3, 4ta. edición ampliada, Astrea, Buenos Aires, 1995, p. 421; Morello, Augusto M. y Vallefin, Carlos A., El amparo. Régimen procesal, Librería Editora Platense, 4ta. Edición, Buenos Aires, 2000, p. 118). En este sentido, cabe poner de resalto que en el supuesto de rebeldía del demandado -situación aún más grave que la suscitada en este caso, toda vez que en la especie la accionada compareció y constituyó domicilio-, la sentencia es pronunciada “...según el mérito de la causa y lo establecido en el art. 145”, CCAyT (cfr. art. 54, segundo párrafo, del mismo cuerpo legal), lo cual implica, entre otras cosas, “la decisión expresa, positiva y precisa, de conformidad con las pretensiones deducidas en el juicio, calificadas según correspondiere por ley” (art. 145, inc. 6, CCAyT -énfasis agregado-, requisito igualmente aplicable a las sentencias de segunda instancia, cfr. art. 147, CCAyT). Ello no es más que una aplicación específica del deber de fundar toda sentencia “respetando la jerarquía de las normas vigentes” (cfr. art. 27, inc. 4, CCAyT), inclusive si los preceptos jurídicos no han sido invocados por las partes. En igual sentido, la legislación procesal permite al litigante rebelde apelar la sentencia, e inclusive solicitar que se produzca prueba ante la Cámara en los términos del art. 231, CCAyT (cfr. art. 60, CCAyT; Loutayf Ranea, Alberto G., El recurso ordinario de apelación en el proceso civil, tº 1, Astrea, Buenos Aires, 1989, p. 215, ‘d’). En tal hipótesis -y en el supuesto de hallarse reunidos los recaudos pertinentes-, la alzada se halla legalmente autorizada a examinar aspectos fácticos a pesar de no haber sido contestada la demanda en la oportunidad procesal correspondiente. Este bloque normativo -aplicable al caso en función de la supletoriedad establecida por el art. 17, ley 16.986, con las peculiaridades del amparo- lleva a concluir que, en las circunstancias de la causa, la parte demandada no se hallaba impedida de apelar la sentencia en los términos del art. 15 del texto legal citado en último término. Más aún cuando se trata de una cuestión de puro derecho -esto es, un debate circuncripto a aspectos jurídicos- el criterio aquí propiciado no resulta contrario a la sumariedad propia de esta acción (arts. 43, CN, y 14, CCBA) en la medida en que no supone una prolongación indebida del proceso ante esta instancia. Realizada esta aclaración corresponde ingresar en el tratamiento de la cuestión de fondo.

IV.1. La Constitución Nacional establece que las provincias y la Ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales (art. 125, segundo párrafo, CN). Cabe mencionar que antes de la reforma constitucional de 1994 las cajas de previsión ya eran reguladas por leyes locales y, en consecuencia, el precepto citado no hizo más que ratificar una atribución que tenían las provincias y reconocerla igualmente a la Ciudad de Buenos Aires, de conformidad con la autonomía institucional reconocida a esta última por el art. 129, CN (cfr. Gelli, María A., Constitución de la Nación Argentina Comentada y Concordada, segunda edición, Ed. La Ley, 2003, citada a su vez por Lorenzetti, Ricardo L., “Sobre los proyectos de creación de las cajas profesionales en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, LL, 2003-D-1118; en igual sentido Spota, Alberto (h), “Atribuciones y competencias de las provincias y de la Ciudad de Buenos Aires para crear cajas de previsión y seguridad para profesionales”, LL, 2003-E-1144). No está de más señalar que el poder de policía conservado por las provincias (cfr. doctrina de Fallos, 283:386; 298:569, entre otros) -que también se ejerce para reglamentar las profesiones liberales- se proyecta sobre el campo previsional y, en tal medida, comprende a quienes ejercen esas profesiones (cfr. pto. II del dictamen del Procurador General de la Nación en la causa “Pertuso, Catalina N. s/ desafiliación”, fallada por la Corte Suprema el 8 de julio de 1980). Así las cosas -y tal como ha sido señalado en el considerando de la resolución 9/2002 de la Secretaría de Seguridad Social de la Nación, del 28 de mayo de 2002- la creación de cajas previsionales para profesionales mediante el dictado de leyes provinciales, comporta delegar en aquéllas las atribuciones de promoción de la seguridad social para el colectivo que ellas representan.

IV.2. Por su parte, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires dispone que la Legislatura legisla en materia de promoción y seguridad social (art. 80, inc. ‘b’); ejercicio profesional y policía del trabajo (norma citada, inc. ‘d’); y cuestiones consideradas en el art. 125 de la Constitución Nacional -esto es, entre otras, los organismos de seguridad social- y; en particular, el texto de la Constitución local establece que es facultad de aquélla, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros, crear organismos de seguridad social para empleados públicos y profesionales (art. 81, inc. 5, CCBA).

IV.3. Lo dicho permite apreciar que la ley 1181 creó un régimen previsional en ejercicio de las atribuciones conferidas a la Ciudad de Buenos Aires por la Constitución Nacional y la Constitución local. Al respecto se ha señalado que el dictado de esa normativa fortalece la autonomía de la ciudad, en la medida en que importa asumir sus competencias en materia de seguridad social para profesionales (TSJ, expte. nº 3032/2004, “Colegio de Procuradores de la Ciudad de Buenos Aires c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, sentencia del 18 de mayo de 2005, voto del Dr. Maier, consid. IV, in fine).

V.1. Dada la naturaleza previsional del objeto litigioso, a fin de interpretar el régimen legal resulta adecuado mencionar brevemente los principios que, según este Tribunal, rigen en materia de seguridad social. Al referirse a esta cuestión, la Constitución Nacional prevé el carácter integral e irrenunciable de los beneficios de la seguridad social y el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica (art. 14 bis, tercer párrafo, CN). La condición de integral denota la exigencia de que el sistema cubra todas las contingencias sociales (vgr. vejez, enfermedad, fallecimiento). El carácter irrenunciable, por su parte, traduce la obligatoriedad de participar en ese sistema. Esta obligatoriedad es legítima en la medida en que los regímenes de seguridad social se constituyen con carácter solidario, rasgo que excede el interés meramente individual de las personas comprendidas, en tanto pone de relieve la relación del sujeto con una determinada comunidad de la cual forma parte (en este caso, el sector profesional de abogados y procuradores). El principio de solidaridad social implica la exigencia de un esfuerzo a los miembros de la comunidad para lograr la cobertura de las contingencias que pudiesen afectar a los otros individuos. Al respecto, la doctrina ha señalado que “[e]n lo que a las Cajas Profesionales de Previsión y Seguridad Social importa, median relevantes cuestiones de asistencia, bienestar, prevención y seguridad social.
En esta inteligencia las provincias las han creado para atender y satisfacer tales necesidades entre quienes ejercen una misma profesión. Por ello, las provincias pueden, en ejercicio de sus facultades reservadas, imponer de manera compulsiva y solidaria entre determinados sectores profesionales la obligación de inscribirse y aportar en tales entes. Contra este principio la jurisprudencia no tolera argumentaciones de índole constitucional tendientes a hacer prevalecer la libertad de asociación sobre el poder de policía” (Spota, Alberto (h), trabajo ya citado). En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que “El derecho de asociación no es absoluto y debe conformarse a las leyes que lo reglamenten. El derecho de no asociarse o de no contratar -sobre el que debe privar el poder de policía- no obsta a la incorporación solidaria a organismos de previsión y seguridad social, con fines de bien común, que imponen obligaciones económicas para su sustento. Esto puede representar un sacrificio, pero tiene la contrapartida de la oportuna prestación necesaria.” (causa “Sanchez, Marcelino y otro c/ Caja Forense de la Provincia del Chaco s/ cobro de pesos por repetición de sumas abonadas, sentencia del 21 de agosto de 1973; Fallos, 286:187). Sobre este importante aspecto de la cuestión -relacionado al principio de solidaridad que rige la materia en estudio- se volverá más adelante, al examinar el sistema de reciprocidad previsional y el planteo referido a la supuesta superposición de aportes.
V.2. Pues bien, el Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha sido instituido con carácter obligatorio, eminentemente contributivo, basado en el principio de solidaridad, con efecto redistributivo y sustitutivo de todo otro régimen nacional, provincial o municipal (ley 1181, art. 1); de donde resulta la imposición del deber legal de asistencia recíproca entre los miembros de la comunidad de beneficiarios.

VI. En particular, la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CASSABA) es una persona jurídica de derecho público no estatal, con autonomía económica y financiera, y tiene por objeto fundamental hacer efectivo el sistema de seguridad social instituido por la ley de creación (ley 1181, art. 2). Las disposiciones de ese texto normativo son de orden público y su aplicación está a cargo de la caja (ley 1181, art. 4), a cuyo fin esta última se halla regida por la ley citada, su reglamentación y las disposiciones y resoluciones que dicten sus respectivos órganos (ley 1181, art. 3).

VII.1. Del reconocimiento de la autonomía de CASSABA por mandato normativo, en particular, art. 2, ley 1181 -cuya constitucionalidad no ha sido cuestionada- deriva, a su vez, la atribución de potestad reglamentaria sólo en el ámbito de sus competencias propias y específicas sobre materia previsional. En efecto, partiendo de su acepción etimológica, el concepto de autonomía indica la propiedad de un determinado grupo para darse sus propias normas. Así, Giannini, Massimo (Istituzioni di diritto amministrativo, 2ª edición, Giufré, Milano, 2000), la caracteriza como “la atribución de potestad normativa incluso a los entes públicos diversos del Estado”. En derecho público, la expresión se reserva para indicar una especial cualidad organizativa, aplicable únicamente a los grupos institucionalizados que poseen cierto grado de autogobierno. En este contexto, el grupo autónomo goza de la competencia, otorgada por el ordenamiento jurídico, para producir todas o algunas de las normas con las que se rige a sí mismo y las que regulan sus relaciones con terceros. Un grupo es absolutamente autónomo cuando la totalidad de las normas que aplica es de su propia creación y, desde esta perspectiva, sólo son absolutamente autónomos los grupos organizados en ordenamientos soberanos.
En cambio, el grupo es parcialmente autónomo cuando debe aplicar normas creadas por un poder ajeno, sin perjuicio de las creadas en su propio seno, que se hallan subordinadas a las primeras. El rasgo del autogobierno -aún restringido a la competencia técnica propia del ente- significa que las instituciones dotadas de autonomía pueden actuar, en el ámbito de sus atribuciones, de manera en parte independiente con respecto al gobierno central, pero siempre dentro de los límites impuestos por el ordenamiento inclusivo o superior. Ahora bien, el reconocimiento de la autonomía no siempre importa, además, la facultad de gobierno autoelecto y representativo del grupo, y tampoco significa necesariamente que la organización esté dotada de personalidad jurídica. Sin embargo, es obvio que estas notas constituyen una herramienta de especial utilidad para garantizar, precisamente, la autonomía de la organización.-
VII.2. En el caso examinado la autonomía ha sido robustecida con los siguientes elementos: a) personalidad jurídica -lo cual a su vez conlleva un patrimonio propio y la facultad de administrarlo-, b) autogobierno electo y representativo, y c) la atribución de definir y ejecutar la política previsional. 2.a. Al respecto cabe señalar que, como ya hemos sostenido, CASSABA es una persona jurídica de derecho público no estatal (ley 1181, art. 2); legitimada para obtener información en todo juicio o trámite administrativo que se sustancie en esta jurisdicción, a fin de controlar el cumplimiento de las disposiciones legales (art. 84). 2.b. Su autoridad máxima es ejercida por la Asamblea, integrada -al igual que el Directorio- por representantes elegidos cada cuatro años por el voto directo de los afiliados (art. 107). El reglamento aprobado por la Asamblea establece el escrutinio, la proclamación del resultado electoral y el modo de elección de las nuevas autoridades (art. 110). La Asamblea ordinaria tiene, entre otras atribuciones, las siguientes: a) dictar disposiciones y resoluciones conforme a los fines y objetivos que inspiran la ley 1181, b) dictar su reglamento interno, c) dictar el Reglamento Electoral, d) elegir la Junta Electoral, y e) aprobar o rechazar el cálculo de recursos y presupuesto de gastos anuales y plurianuales (art. 120). El Directorio, por su parte, ejerce la administración y dirección general, tiene a su cargo la aplicación de la ley 1181, el cumplimiento de sus finalidades y la ejecución de las políticas que fije la Asamblea (art. 130). Entre sus deberes y atribuciones están: 1) organizar la estructura administrativa del ente; 2) designar al personal mediante la sustanciación de los concursos correspondientes; 3) establecer las pautas para el desempeño laboral del personal y ejercer el poder disciplinario, con facultad de remoción; 4) dictar su reglamento interno; 5) recaudar los recursos destinados al financiamiento de la Caja; 6) administrar los fondos del ente conforme a la ley, su reglamentación y las disposiciones de la Asamblea; 7) conceder y denegar los beneficios previstos en el sistema; y 8) proyectar el presupuesto anual y ejecutar el que resulte aprobado por la Asamblea (art. 131). 2.c. El órgano de control interno es una Sindicatura ejercida por tres Síndicos, elegidos cada cuatro años por la Asamblea, el Colegio Público de Abogados y el Poder Ejecutivo, respectivamente (art. 139), en tanto que el control externo es competencia de la Sindicatura General, en los términos de la ley 70 (disposición transitoria séptima de la ley en estudio).-
2.d. En materia de procedimiento administrativo el legislador dispuso la aplicación de la LPA en todos los aspectos no previstos en la ley 1181, pero aclaró expresamente que resultan inaplicables las disposiciones referidas a los recursos jerárquico y de alzada (art. 95), circunstancia que pone de relieve la autonomía de CASSABA. Ello así pues, por un lado, en tanto ente descentralizado no estatal se halla fuera de la estructura jerárquica de la administración central y, por el otro, sus actos no son susceptibles de control de tutela, en resguardo de la facultad de definir las políticas sobre materias de su competencia.-
VIII.1. El contexto normativo descripto permite apreciar que CASSABA es un ente autónomo y, en tal carácter: 1) es titular de facultades reglamentarias en el marco de sus competencias; 2) la integración de los órganos de gobierno (Asamblea y Directorio) y de control interno (Sindicatura) es resultado del voto directo de los afiliados; 3) en tanto persona jurídica, cuenta con un patrimonio propio y la facultad de administrarlo; y 4) el Poder ejecutivo no puede ejercer el control sobre sus actos (ya sea por vía jerárquica o de tutela).-
VIII.2. Con respecto a la potestad normativa cabe señalar que, en forma concordante con lo expuesto precedentemente, el reglamento de la ley 1181 (resolución 4-A-05) establece que los órganos de gobierno del ente se expresan por medio de resoluciones y disposiciones. Las resoluciones contienen normas de carácter general, reglamentarias o interpretativas, o de carácter individual, donde se resuelven una o más peticiones. Las disposiciones, por su parte, contienen normas referidas a la actividad interna relacionadas con el régimen administrativo, el personal y los procedimientos de adquisición de bienes y servicios (art. 3). Las resoluciones de carácter general, reglamentarias o interpretativas, dictadas por la Asamblea o el Directorio y publicadas en el Boletín Oficial, son obligatorias a partir de su publicación. El Directorio puede, a su vez, emitir textos ordenados de la reglamentación (art. 4).-
IX.1. De las consideraciones expuestas (cfr. consid. VII y VIII) se desprende una primera conclusión: La Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires es titular de potestad reglamentaria. Ello demuestra que el planteo fundado en la supuesta falta de competencia de aquélla resulta improcedente.-
IX.2. El panorama descripto hasta aquí -en cuanto se refiere a la potestad reglamentaria- no presenta diferencias sustanciales con el que surge del régimen jurídico del Colegio Público de Abogados. En efecto, el Colegio es una persona jurídica de derecho público no estatal, de creación legal, a la que compete controlar el ejercicio de la profesión y, en particular, desempeñar el gobierno de la matrícula en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires y el poder disciplinario sobre los matriculados (arts. 17, 20 y cctes., ley 23.187). Para el cumplimiento de los cometidos delegados por el legislador el ente se halla regido por la ley de su creación y, supletoriamente, por la ley 19.549. Conforme lo previsto por los arts. 21, inc. ‘e’, y 32, inc. ‘c’, ley 23.187, la Asamblea de Delegados dictó -el día 29/04/87- el Reglamento Interno, que regula aspectos tales como, entre otros, los derechos y deberes de los abogados con respecto al Colegio (arts. 3 y 4) y los requisitos para la obtención de la matrícula (arts. 7, 8 y 9). A su vez, conforme los arts. 21, inc. ‘a’, y 41, ley 23.187, la Asamblea de Delegados dictó -con fecha 11/11/88- el Reglamento de Procedimiento para el Tribunal de Disciplina, que contiene disposiciones sobre la extinción de la acción disciplinaria (art. 2, inc. ‘a’); la obligación del denunciante de comparecer y aportar elementos de prueba cuando sea citado (art. 4); la competencia del tribunal para iniciar de oficio investigaciones en materia disciplinaria (art. 5, inc. ‘c’); la presentación del descargo y el ofrecimiento de prueba por parte del profesional imputado (arts. 9 y 10); y el plazo máximo de duración del procedimiento (art. 12), entre otras. Finalmente, es competencia de la Asamblea de Delegados el dictado de las normas sobre ética profesional (arts. 20, inc. ‘g’, y 32, inc. ‘b’, ley 23.187).-
IX.3. Atento los términos de la contienda, en el contexto procesal de este juicio no cabe, a fin de resolver la litis, esclarecer el planteo referido a la relación existente entre la potestad normativa inherente a la autonomía reconocida por el ordenamiento jurídico a CASSABA, y la potestad conferida al Poder Ejecutivo por el art. 102, CCBA, que ha sido ejercida sólo con respecto a los arts. 78 y 139, ley 1181, mediante el dictado del decreto nº 2046/GCBA/04. No obstante, es del caso mencionar que, en cuanto se refiere a la materia previsional aquí examinada, el Jefe de Gobierno ha delegado en parte en CASSABA su potestad reglamentaria, al disponer que la autoridad de aplicación dicte todas las normas aclaratorias y, en particular, complementarias que resulten necesarias (cfr. decreto nº 2046/GCBA/04, art. 3) y, por lo demás, el Poder Ejecutivo local no controvirtió el reglamento dictado por la Caja (resolución 004-A-05).-
IX.4. La segunda conclusión que se desprende del desarrollo efectuado anteriormente es que la atribución reglamentaria de CASSABA se halla sujeta a dos condiciones, a saber: a) está reducida al ámbito competencial del ente en razón de la materia, y b) debe respetar el texto y el sentido de la ley objeto de reglamentación, en razón del principio de jerarquía, que supone la absoluta subordinación del reglamento a la ley. Es decir, el reglamento completa la ley, pero no puede en ningún caso derogarla, modificarla o sustituirla. De esta segunda limitación deriva que el reglamento es una norma secundaria con respecto a la ley; en nuestro ordenamiento jurídico el reglamento sólo puede abarcar el ámbito complementario de la ley, sin contradecir o derogar las disposiciones legales o suplir la materia legislativa en caso de omisión del legislador. Es obvio que el reglamento no puede contradecir la ley y, aún más, ambos deben constituir un cuerpo normativo de acuerdo a los principios de coherencia y unidad. En otros términos, las disposiciones reglamentarias, por un lado, deben limitarse a establecer normas de explicación, aclaración y precisión conceptual para lograr la correcta aplicación y plena efectividad de la ley que desarrollan y, por el otro, no pueden establecer nuevos mandatos normativos, extensivos o
restrictivos de los contenidos de la ley. No pueden restringir las situaciones favorables creadas por la ley o, en su caso, ampliar las que fueren desfavorables al limitar un derecho.-
IX.5. Llegados a este punto del desarrollo argumental, es preciso examinar si en el ejercicio de la atribución reglamentaria la parte demandada ha respetado estos recaudos. Atento a los términos del debate, el análisis de esta cuestión ha de centrarse, en particular, en la determinación de los sujetos obligatoriamente comprendidos en el sistema y el alcance de la exención a la obligación de contribuir. A fin de cumplir este cometido, en primer término cabe analizar e interpretar la ley y, en segundo término, su reglamentación.-
X.A.- Al definir su ámbito de aplicación, la ley 1181 establece que “[q]uedan obligatoriamente comprendidos en este sistema los abogados que se encuentren legalmente autorizados para ejercer la profesión y matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal y los procuradores que se encuentren legalmente habilitados para ejercer como tales y matriculados para actuar ante los tribunales con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Están exceptuados quienes se encuentren obligatoriamente afiliados a otra caja profesional para abogados, en tanto continúen cotizando a dicho régimen y manifiesten fehacientemente la voluntad de acogerse a esta excepción dentro de los noventa (90) días del comienzo de la obligatoriedad de esta ley o de la iniciación de su actividad para los profesionales recién recibidos. La acreditación de los extremos requeridos debe ser establecida por la reglamentación” (art. 5).-
X.B.- Con respecto a los recursos económicos la ley establece que, a los fines de su financiamiento, CASSABA cuenta -entre otros, y en cuanto interesa para resolver-, los siguientes: 1) un aporte del cinco por ciento (5 %) de todo honorario de origen profesional que perciban los afiliados; 2) una contribución, a cargo del obligado al pago de los honorarios regulados judicialmente, equivalente al medio por ciento (0,5 %) de los mismos en juicios voluntarios, y del uno por ciento (1 %) en juicios contradictorios; 3) una contribución, a cargo del obligado al pago de la tasa de justicia en las actuaciones judiciales, equivalente al tres por ciento (3 %) de su monto; y 4) el derecho fijo establecido en el art. 72 (art. 62). Al iniciar su actuación profesional en todo asunto judicial o administrativo -excepto las gestiones que no devenguen honorarios y las que tramiten ante autoridades administrativas o judiciales del trabajo o de la seguridad
social- el afiliado debe abonar, como anticipo y a cuenta del aporte a su cargo establecido en el art. 62, inc. 1, un derecho fijo cuyo valor -expresado en lex previsional- es fijado anualmente por la Asamblea dentro del monto máximo establecido legalmente (art. 72). Los aportes y contribuciones ingresados a la caja de conformidad con lo previsto en el art. 62, incs. 1, 2, 4 y 5, son anticipos del aporte anual del afiliado que los devengó, y corresponden al ejercicio en que fueron ingresados (art. 65). En el supuesto de que dichos anticipos no alcancen a cubrir el aporte mínimo anual obligatorio (AMAO) -esto es, el correspondiente a la categoría I definida en el art. 70-, el afiliado debe ingresar la diferencia en los plazos y condiciones que establezca la reglamentación (art. 66). No están obligados a cubrir el aporte mínimo anual obligatorio -entre otros- aquellos afiliados que: 1) ejerzan su profesión exclusivamente en relación de dependencia; 2) se encuentren afiliados a otras cajas para abogados con las que se hayan celebrado los convenios previstos en el art. 120, inc. 9, y lo cubrieran en ellas, siempre que estén al día en el cumplimiento de la totalidad de los aportes obligatorios con respecto a esas cajas; y 3) sean beneficiarios de prestaciones previsionales otorgadas por otros regímenes (art. 67).-
X.C.- Los letrados que realizaron la opción prevista en el art. 5, segundo párrafo, ley 1181, o se encuentran alcanzados por las demás excepciones previstas en el art. 67, quedan liberados de cumplir con el aporte mínimo anual obligatorio. Pero ello no alcanza a los aportes a su cargo previstos en el art. 62 (inc. 1 y 4) y 72. Al respecto es pertinente poner de relieve que -contrariamente a lo sostenido por el actor y lo que surge de la sentencia de primera instancia- de los términos del art. 67 se desprende que el profesional afiliado a otra caja no se encuentra fuera del sistema previsional local. En efecto, esta norma también denomina ‘afiliados’ a los profesionales matriculados en esta jurisdicción que se encuentran afiliados a otras cajas además de CASSABA. Dicho de otro modo, la afiliación a otras cajas y el ejercicio de la opción legal no quitan al profesional la condición de afiliado a CASSABA. Ello es así por cuanto la matriculación apareja la afiliación, la cual reviste carácter obligatorio según lo expuesto anteriormente (consid. V.1.). Luego, la condición de ‘exceptuados’ no conlleva la de ‘excluidos’ del sistema previsional. Nótese que la ley dispone con toda claridad que, cuando el profesional está afiliado a más de una caja, se halla legalmente facultado a completar el aporte mínimo anual obligatorio solamente en una de ellas; a cuyo fin debe celebrarse el convenio correspondiente (art. 131, inc. 9), que ya se ha concertado tal como se expondrá ut infra (consid. XII). El precepto citado, como también el art. 67, inc. 2, se refieren, justamente, a los afiliados que han ejercido la opción autorizada por el art. 5, y contribuyen a precisar el alcance parcial de la exención en los términos expuestos.-
X.D.- A mayor abundamiento, parece obvio señalar que el carácter de anticipo asignado legalmente a los aportes establecidos en el art. 62, resulta aplicable únicamente como pago a cuenta con respecto a los profesionales obligados a integrar el aporte mínimo anual obligatorio. Se trata de una regla que encuentra su excepción en el caso de los profesionales a quienes se refieren los arts. 5, segundo párrafo, 67, inc. 2, y 131, inc. 9, del texto legal examinado. Es decir que, en tales supuestos, el profesional debe cumplir con dicha obligación en sí misma y no como un anticipo de su contribución mínima anual. Con respecto a estos últimos, la realización del aporte implica el cumplimiento de una obligación legal derivada de su condición de afiliados al régimen previsional, una de cuyas notas definitorias -según se ha puesto de relieve ut supra- es la solidaridad entre los miembros. Es, por lo tanto, una contribución al sostenimiento del sistema mediante la integración de los recursos previstos legalmente; contribución que, por lo demás y tal como se verá más adelante, se encuentra debidamente reflejada en las prestaciones del sistema (consid. XII y XIII).-
XI. Lo expuesto hasta aquí despeja dos cuestiones de trascendencia para la resolución de este conflicto, a saber: 1) quiénes se encuentran obligatoriamente comprendidos en el sistema: todos los matriculados en condiciones de ejercer la profesión en esta jurisdicción; y 2) cuál es -a la luz de la interpretación sistemática de diversos preceptos de la misma ley- el alcance de la exención establecida a favor de los profesionales que se encuentran obligatoriamente afiliados a otra caja profesional para abogados y han ejercido la opción legal (cfr. art. 5, segundo párrafo, ley 1181): esto es, que tales profesionales no están obligados a cubrir el importe mínimo anual obligatorio.-
XII. Un aspecto esencial para comprender cabalmente la coherencia del sistema es el régimen de reciprocidad previsional, al que se refieren los arts. 10, 120 inc. 9, y 131 inc. 9, ley 1181. Su relevancia se pone de resalto al advertir que la firma del convenio correspondiente fue establecida expresamente como una condición de cumplimiento previo que supeditó la entrada en vigencia del régimen legal instituido (disposición transitoria novena, ley 1181). Pues bien, mediante la resolución nº 19/2003 de la Secretaría de Seguridad Social de la Nación (del 12/12/2003), el Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad de Buenos Aires fue declarado comprendido en el convenio de reciprocidad ratificado por medio de la resolución de la ex Subsecretaría de Seguridad Social nº 363/81, que había sido suscripto el día 29 de diciembre de 1980 por las Cajas Nacionales de Previsión y las Cajas de Previsión y Seguridad Social para Profesionales de diversas provincias. Conforme su art.1, el convenio mencionado comprende a las cajas e institutos de previsión social provinciales que lo suscribieron, como así también a cualquier ente de la misma naturaleza que fuese creado con posterioridad. A su vez, la resolución nº 9/2002 de la Secretaría de Seguridad Social de la Nación aclaró que las cajas de previsión para profesionales, correspondientes a provincias adheridas al convenio de reciprocidad, se encuentran automáticamente comprendidas en el régimen allí previsto (resolución citada, art. 1). De los términos del convenio surge que -en síntesis- las partes computan recíprocamente, dentro de su ámbito de aplicación y con el objeto de determinar la antigüedad, los servicios no simultáneos reconocidos por cada una de ellas, a los fines del acceso de sus afiliados y derechohabientes a los beneficios de jubilación ordinaria e invalidez, o a la pensión derivada de las mismas (art. 1). A los fines del convenio se denomina ‘caja participante’ a la que interviene en el reconocimiento de servicios y pago parcial del beneficio, y ‘caja otorgante’ de la prestación, a opción del afiliado, a cualquiera de las participantes en cuyo régimen el interesado acredite, como mínimo, diez años continuos o discontinuos con aportes. Si el afiliado no acredita este mínimo en ningún régimen, será otorgante de la prestación la caja a la que corresponda el mayor tiempo con aportes. Si se acredita igual tiempo con aportes en dos o más regímenes, podrá optarse por solicitar el beneficio a cualquiera de las cajas (art. 3). Las cajas participantes reconocen los servicios comprendidos en su ámbito, establecen el teórico haber total de la prestación conforme su propio régimen, e informan a la caja otorgante los requisitos exigidos por sus respectivas legislaciones para el tipo de prestación de que se trate. Los servicios anteriores a la fecha de vigencia de cada régimen, reconocidos por las cajas participantes, son computados para totalizar la antigüedad en el servicio, pero - salvo en el caso previsto en el convenio- no son considerados para establecer el haber proporcional (art. 5). La caja otorgante fija la edad necesaria para acceder a la jubilación ordinaria, prorrateando la edad requerida por cada caja participante en función de los períodos de servicio reconocidos por ellas (art. 6). A su vez, la caja otorgante determina el derecho del solicitante, conforme a su propio régimen -computando los servicios reconocidos por las cajas participantes y la edad necesaria- y establece el haber correspondiente. Los servicios simultáneos acrecen la prorrata a cargo de las cajas participantes, cuando alcanzan un período mínimo de cinco años continuos con aportes. El haber total inicial de la prestación es igual a la suma de los haberes proporcionales de cada régimen (art. 7). La movilidad del haber se determina en función de los incrementos que cada caja participante otorgue a sus beneficiarios conforme a su régimen, según el porcentaje con que concurra cada una de ellas (art. 8). Cada caja participante debe transferir mensualmente a la otorgante de la prestación el monto proporcional del haber que le corresponda pagar, con más los incrementos resultantes de la movilidad. A estos fines, las partes pueden establecer un sistema de compensaciones y transferencias periódicas de saldos (art. 10). Por último cabe mencionar que, cuando un afiliado -prescindiendo de lo establecido en el convenio- reúne los requisitos para acceder a un beneficio con respecto a más de una caja, la prestación es otorgada por cada una de ellas según su propio régimen (art. 13).-
XIII. De los términos del convenio examinado precedentemente surge que, una vez cumplidos los requisitos allí establecidos, los aportes efectuados por el afiliado en esta jurisdicción incrementan la eventual prestación previsional que pudiera otorgar cualquier otra caja profesional adherida al régimen de reciprocidad, en la cual hubiese cotizado el beneficiario (cfr. art. 5, segundo párrafo, ley 1181). Esta circunstancia preserva debidamente el carácter contributivo del sistema, en tanto el haber de las prestaciones refleja la entidad de los aportes realizados a cada régimen en que el afiliado se encuentre obligatoriamente comprendido. Y también se ha previsto debidamente el cómputo de la antigüedad con respecto a los servicios no simultáneos prestados en distintas jurisdicciones. Luego, no puede sostenerse que haya un aporte sin causa o una obligación sin el correlativo derecho. Ello descarta toda lesión a las garantías constitucionales, especialmente en el ámbito de la previsión social, en el cual “...la exigencia del aporte se justifica no sólo por elementales principios de solidaridad que requieren la necesaria contribución para el mantenimiento de la estabilidad económico-financiera de las respectivas instituciones sociales (Fallos, 256:67), sino también por la existencia de una relación jurídica justificante entre los beneficiarios del régimen y los obligados a contribuir (Fallos, 250:610; 258:315)” (CSJN, in re “Spota, Alberto Antonio, Profesor Dr. s/ se haga lugar a su renuncia como beneficiario de I.O.M.A.”; Fallos, 300:836, consid. 8). En la misma causa, el más alto tribunal puso de relieve que “...la materia de que aquí se trata y que forma parte de los derechos y garantías enunciados en el art. 14 bis. de la Constitución Nacional, rebasa los cuadros de la justicia conmutativa que regula, sobre la base de una igualdad estricta y aritmética, las prestaciones inter-individuales, para insertarse en el marco y las pautas propios de la clásicamente llamada justicia social, cuya primera y fundamental exigencia radica en la obligación de quienes forman parte de una determinada comunidad de contribuir al mantenimiento y estabilidad del bien común propio de ella, sin el cual se tornan ilusorios y no alcanzan plena satisfacción los derechos y las virtualidades auténticamente humanas de los integrantes de aquélla. En el marco de esta forma de justicia no puede hablarse con propiedad de contraprestación, porque el primordial y suficiente bien de que participa el integrante de la comunidad no es un bien particular apropiable individualmente, sino un bien común, que es de todos porque es del todo comunitario del que cada uno es parte integrante. La contrapartida del deber del individuo de contribuir a la existencia y buen desarrollo del bien común de una comunidad no es necesariamente una contraprestación en sentido estricto, sino el logro mismo de ese bien sin el cual no puede subsistir ordenadamente la comunidad de que forma parte; y es obligación elemental de todo individuo contribuir al sostén de ésta y a la adecuada y fecunda convivencia de todos sus miembros posponiendo, en la medida de lo razonable, sus intereses particulares, so pena de empobrecer o hacer peligrar el bien común.” (consid. 9).-
XIV. Los afiliados a CASSABA aportan -en la medida determinada por el régimen legal instituido- en razón, exclusivamente, de la actividad profesional que desempeñan en el ámbito de esta ciudad. Luego, no existe superposición de aportes -hipótesis vedada por el art. 14 bis, CN-, dado que las contribuciones efectuadas a otras cajas profesionales -en el supuesto previsto por los arts. 5, segundo párrafo, 67 inc. 2, y 131 inc. 9, ley 1181- tienen su causa en la actividad profesional desempeñada en otros ámbitos. No puede configurarse la superposición de aportes en tanto se trata de actividades distintas en razón del marco territorial de su ejercicio. La pluralidad o multiplicidad no se identifica con la noción de superposición. Esta última contraviene el mandato constitucional; la pluralidad, en cambio, responde simplemente a la circunstancia fáctica del ejercicio profesional en diversas jurisdicciones, que -en razón del régimen federal adoptado para la organización institucional (art. 1, CN)- se encuentran alcanzados por las potestades legislativas y reglamentarias de distintos gobiernos. Sin perjuicio de ello, el convenio de reciprocidad permite -según lo expuesto- que, llegado el caso, el beneficio previsional que se otorgue al afiliado sea proporcional a la multiplicidad de sus aportes. Con respecto a esta cuestión se ha señalado que “...lo que el art. 14 bis de la Constitución Nacional prohibe -al establecer el seguro social obligatorio- no es la ‘multiplicidad’ sino la ‘superposición’, de aportes, a cargo de un mismo aportante, y por tal ha de entenderse no la misma persona física sino la misma calidad o carácter en virtud de los cuales debe aportar” (CSJN, causa “Spota”, ya citada, consid. 7), habiéndose agregado -en el mismo precedente y considerando- que se si tratara de dos o más actividades desempeñadas por el mismo sujeto habría multiplicidad pero no superposición de aportes. Similares consideraciones fueron reiteradas por la Corte en las causas “Mansilla, Manuel Antonio c/ Cía. Azucarera Juan M. Terán - Ingenio Santa Bárbara s/ falta de acción - inconstitucionalidad” (sentencia del 30 de marzo de 1982) y “Palópoli, Hugo Daniel c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción declarativa” (sentencia del 3 de febrero de 2000, Fallos, 323:19).-
XV.1. Establecido el sentido del sistema previsional instituido legalmente, corresponde examinar la reglamentación a fin de determinar si esta última respeta los contenidos normativos de la ley.-
XV.2. La resolución reglamentaria 4-A-05 -dictada por la Asamblea de CASSABA con el objeto de reglamentar los arts. 1 a 110 de la ley 1181- dispone, con respecto al art. 5 y en cuanto interesa para resolver, que el ejercicio de la opción prevista en esa norma importa la excepción a la obligación de cubrir el AMAO y la pérdida del derecho de acceder a las prestaciones previstas en el art. 7, pero no exime de los aportes establecidos en el art. 62, incs. 1 y 4.-
XV.3. Según surge de la interpretación del texto legal efectuada anteriormente, la reglamentación no hizo más que explicitar contenidos normativos ya presentes en la ley y, por lo tanto, no excedió los límites de la potestad reglamentaria. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que no vulneran el principio de jerarquía normativa “...los reglamentos que se expidan para la mejor ejecución de la leyes, cuando la norma de grado inferior mantenga inalterables los fines y el sentido con que la ley ha sido sancionada (doctrina de Fallos 151:5; 178:224, entre muchos otros)” (CSJN, causa “Barrose, Luis Alejandro c/ Ministerio del Interior - art. 3, ley 24.043”, sentencia del 12 de septiembre de 1995, consid. 5). En efecto, con respecto a los aportes, el alcance de la exención que surge del reglamento no difiere de la ley y, en cuanto a la pérdida del derecho a acceder a las prestaciones previstas en el art. 7, cabe destacar que ello debe matizarse con las disposiciones del convenio. Así, cuando el afiliado decide recibir los beneficios de la otra caja a la cual aporta, entonces, las obligaciones de CASSABA ya no son las que derivan de su propio régimen legal sino las que surgen del convenio de reciprocidad que, junto con la ley, forma una unidad inescindible y sistemática. De allí resulta el reconocimiento de la antigüedad acreditada en otras jurisdicciones, la movilidad de los haberes previsionales -conforme los incrementos previstos en cada régimen-, y el incremento del importe de las prestaciones en proporción a los aportes efectuados a cada una de las cajas participantes. Ello, y la interpretación del régimen legal que surge de todo lo dicho (consid. X a XIV), desvirtúa las argumentaciones del amparista acerca de que el sistema es contrario a la equidad; la falta de contraprestación; y la supuesta existencia de un enriquecimiento ilícito.-
XV.4. El actor, luego de fundamentar la naturaleza tributaria de los aportes previsionales, sostuvo que la reglamentación dictada por CASSABA ha conculcado el principio de reserva de la ley tributaria, en la medida en que modificó el ámbito personal del hecho imponible -por cuanto habría extendido la aplicación del régimen a sujetos excluidos por la ley 1181-. En la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, el principio mencionado surge de los arts. 9, inc, 1 -son recursos de la Ciudad los ingresos provenientes de los tributos que establezca la Legislatura-; 51 -no hay tributo sin ley formal; es nula cualquier delegación explícita o implícita que haga la Legislatura; la ley debe precisar la medida de la obligación tributaria-; 80 inc. 2, ap. ‘a’ -compete a la Legislatura dictar leyes en materia tributaria-; 81, inc. 9 -la Legislatura impone o modifica tributos con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros- y 103 -el Poder Ejecutivo no puede dictar decretos de necesidad y urgencia en materia tributaria-. Ahora bien, para desestimar este planteo (violación del principio de reserva de la ley tributaria) resulta suficiente con señalar que el presupuesto alegado -esto es, la pretendida modificación reglamentaria del ámbito personal del hecho imponible definido legalmente- resulta inexistente. A fin de evitar reiteraciones cabe remitirse a cuanto ya ha sido expuesto con respecto al ámbito personal de aplicación del régimen legal, la condición de afiliado y el alcance de la exención (cfr. consid. X, apartado ‘C,’ XI y XV.3).-
DISIDENCIA DEL DR. ESTEBAN CENTANARO:
Con respecto a la reseña de las constancias de la causa que resultan relevantes para decidir la cuestión propuesta a conocimiento de esta alzada, me remito a los puntos I y II del voto de mis colegas, dándolos por reproducidos aquí a fin de evitar reiteraciones innecesarias. Adhiero también -por igual motivo- a las argumentaciones expuestas en el considerando III del voto precedente. Ello así, pues comparto el criterio jurídico que allí se desarrolla, en lo concerniente a la facultad de la parte demandada para apelar la sentencia, en las circunstancias procesales que presenta la causa y que han sido debidamente descriptas.-
II. Los agravios vertidos por la recurrente en su memorial -como también los cuestionamientos efectuados por el actor en la demanda, en sustento de la impugnación- se refieren a dos cuestiones, a saber: a) si el ente demandado es competente para reglamentar la ley de su creación (examen de la legitimidad de origen del reglamento, es decir, de la titularidad de la potestad reglamentaria), y b) si la reglamentación que ha dictado CASSABA se aparta del texto y/o del espíritu de la ley, lesionando derechos y/o garantías constitucionales (legitimidad del contenido de la reglamentación). Por razones de orden y de prelación lógica corresponde abordar en primer término los aspectos atinentes a la cuestión identificada en el apartado ‘a’ y, en segundo término -y según el resultado de ese examen-, la cuestión identificada en el apartado ‘b’. Ello así, en tanto la conclusión a la que se llegue con respecto a la titularidad de la potestad reglamentaria condicionará la pertinencia de tratar o no la legitimidad del contenido de la reglamentación, ya que examinar este segundo punto resultaría inoficioso si la respuesta al primero fuese negativa.-
III. El extenso y profundo desarrollo efectuado en el voto que antecede testimonia la complejidad que presenta este litigio, aspecto que ya ha sido destacado por esta Sala, en forma reiterada, al expedirse sobre las pretensiones cautelares planteadas en causas sustancialmente análogas a esta. Así, en el precedente “Mendez Cañas, Alberto Hernán c/ Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad de Buenos Aires s/ Amparo” (EXP nº 16530/0, pronunciamiento del 17 de octubre de 2005), se dijo que “...el contexto normativo descripto anteriormente (consid. V y VI) es de difícil interpretación, de modo tal que los efectos jurídicos del ejercicio de la opción prevista en el art. 5, segunda parte, ley 1181, no resultan totalmente claros, y la dilucidación de este aspecto -que hace al meollo del conflicto suscitado en el caso- excede, por su complejidad, el grado de conocimiento admisible en esta instancia cautelar...” (resolución citada, consid. VII) y los mismos conceptos fueron reiterados luego en otras causas. La diversidad de enfoques que puede recibir -y que de hecho ha recibido- la controversia suscitada, como lo prueban los matices, a veces sutiles, que exhiben las decisiones de los jueces de primera instancia y los dictámenes del Ministerio Público, aún llegando a soluciones iguales o similares, demuestran que nos encontramos en el terreno de lo opinable. Dicho ello, partiendo entonces de la base de que la solución de la controversia es dudosa, expondré a continuación el criterio que considero correcto, y que difiere del que -con notable rigor argumental- sustenta el voto que antecede.-
IV. Del igual manera que en el ámbito nacional (art. 99, inc. 2, CN), en el éjido local la titularidad de la potestad de reglamentar las leyes mediante el dictado de decretos de ejecución corresponde al Poder Ejecutivo (art. 102, CCBA). En efecto, esta norma dispone, en cuanto aquí interesa, que el Jefe de Gobierno “...tiene iniciativa legislativa, promulga las leyes y las hace publicar, las reglamenta sin alterar su espíritu y las ejecuta de igual modo” (énfasis agregado). En este sentido, del decreto nº 2046/GCBA/2004 -referido únicamente a los arts. 78 y 139, ley 1181- establece: “Requiérase a las autoridades de la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, que en un plazo de 60 días acerquen a la Secretaría de Justicia y Seguridad Urbana, las propuestas para la reglamentación del resto del articulado de la ley 1.181”. Ello permite sostener, por un lado, que -en la interpretación del Poder Ejecutivo-, no le corresponde a CASSABA reglamentar la ley por sí; y, por el otro, que aquél no ha delegado ni prevé delegar la atribución que al respecto le confiere expresamente el texto constitucional. V. Entiendo que tampoco la Legislatura atribuyó al ente la potestad en tratamiento. Por el contrario, algunas de las disposiciones de la ley 1181 -como, entre otras, los arts. 3 y 120- permiten afirmar justamente lo contrario, tal como acertadamente lo puso de relieve el señor magistrado de primera instancia (sentencia apelada, consid. IV, apartado ‘a’, fs. 33).-
VI. No creo que conduzca a otra solución el art. 131, inc. 21, ley 1181. Este precepto -invocado por CASSABA en sustento de la supuesta atribución de dictar la resolución 004-A-05- regula las funciones del Directorio, y establece que corresponde a dicho órgano “proyectar las modificaciones de esta ley o su reglamentación, que considere necesarias, para someterlas a consideración de la Asamblea”. La interpretación de esta norma que, en mi criterio, es la correcta, indica que corresponde al Directorio proyectar modificaciones al texto legal o a la reglamentación -cuyo dictado compete, en el primer caso a la Legislatura, y, en el segundo, según ya se dijo, al Poder Ejecutivo- y presentarlas a la Asamblea; órgano que, si las aprueba, las remitirá -en el segundo supuesto- a consideración del Poder Ejecutivo por intermedio de la Secretaría competente. Como puede verse, desde este prisma la norma examinada no otorga fundamento a la competencia reglamentaria de CASSABA, y ello concuerda
armónicamente con la previsión contenida en el decreto nº 2046/GCBA/2004 que ha sido transcripta en el considerando IV de este voto.-
VII. En resumen: 1) la Constitución de la Ciudad atribuye la potestad reglamentaria al Poder Ejecutivo; 2) El Jefe de Gobierno no ha delegado esta potestad en CASSABA; y 3) La legislatura no otorgó a esta última competencia para reglamentar la ley 1181. Ello me conduce a concluir que la Asamblea de CASSABA no contaba con facultades para dictar la resolución reglamentaria impugnada por el amparista, y, por lo tanto, el reglamento resulta inoponible al actor. Esta circunstancia es suficiente para el progreso de la pretensión deducida, que ha sido acogida favorablemente en la instancia de origen.-
VIII. Lo expuesto hasta aquí basta para desestimar el planteo recursivo sometido a decisión de la Cámara, en tanto las restantes cuestiones mencionadas en el memorial no resultan sustanciales a los fines de resolver. Al respecto, corresponde puntualizar que -según se ha señalado reiteradamente- el tribunal no se encuentra obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las cuestiones propuestas a consideración de la alzada, sino tan sólo aquellas que resultan conducentes y esenciales para decidir el caso y bastan para sustentar un pronunciamiento válido (CSJN, Fallos, 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos otros). Por ello, y por lo señalado ut supra (consid. II), la conclusión sobre la incompetencia de CASSABA para dictar la resolución 004-A-05 se traduce en la inoficiosidad de tratar los otros aspectos propuestos por las partes, pues las argumentaciones precedentes resultan suficientes para sustentar la validez de este pronunciamiento en el marco procesal de este juicio.-
IX. Por lo expuesto, considero que corresponde desestimar los agravios y, en consecuencia, confirmar el pronunciamiento apelado, distribuyendo las costas en el orden causado en atención a la complejidad y el carácter novedoso de la cuestión (arts. 62, segundo párrafo, CCAyT, y 17, ley 16.986).-
En mérito a las consideraciones vertidas, textos legales, jurisprudencia y doctrina citados, y habiendo dictaminado el Ministerio Público Fiscal;; por mayoría de sus integrantes el Tribunal RESUELVE: Hacer lugar a los agravios, revocar en todas sus partes la sentencia apelada y, en consecuencia, rechazar el amparo. Sin costas, toda vez que resulta vencido el actor y su conducta no ha sido declarada temeraria o maliciosa (art. 14, CCBA). Notifíquese, y a la señora Fiscal de Cámara en su despacho. Oportunamente devuélvase.//-
FDO.: HORACIO CORTI - CARLOS BALBÍN - ESTEBAN CENTANARO (en disidencia)