FALLO: Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario Nº 10 C.A.B.A.(Sentencia N/F)
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 3 de febrero de 2006
Y VISTOS
CONSIDERANDO:
I.- A fs. 1/8 se presenta Norberto Fabio Fornasari y deduce acción de amparo contra la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CASSABA) a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la reglamentación del art. 5º de la ley 1181. El accionante entiende que la Resolución Nº 004-A-05, dictada por la Asamblea de Representantes de la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con fecha 15 de junio de 2005, resulta inconstitucional en base a tres argumentos:

a) La reglamentación de la ley 1181 compete al Poder Ejecutivo local (arts. 102 y 104 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires) y no a la Asamblea de Representantes de la CASSABA. En este sentido, remarca que esa facultad reglamentaria ya ha sido ejercida por el Poder Ejecutivo local con el dictado del Dec. 2046-GCABA-04. Por lo demás, alega que de la propia ley 1181 no () surge que entre las facultades de la Asamblea de Representantes de la CASSABA se encuentre la de reglamentar la ley 1181. b) Los aportes previstos por la ley 1181 son contribuciones especiales, las que se caracterizan por la necesaria existencia de un beneficio a favor del contribuyente. A entender del actor, la reglamentación que cuestiona viola el principio de reserva de ley tributaria, puesto que se modifica el ámbito personal del hecho imponible extendiendo la aplicación del régimen a personas expresamente excluidas por la ley 1181 (2do. párr. del art. 5º). c) A partir de la reglamentación aquí cuestionada, debe aportar a la demandada a pesar de encontrarse exceptuado por haber ejercido la opción prevista en el art. 5º de la ley 1181. Esta circunstancia -a su entender- constituye una superposición de aportes, puesto que también se encuentra matriculado en la Caja de Abogados de la Provincia de Buenos Aires. La Caja Previsional de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires contestó traslado de la acción en forma extemporánea (conf. fs. 23). A fs. 25/29 obra el dictamen del Señor Fiscal, quien se expide a favor del planteo de inconstitucionalidad impetrado por el accionante.

II. Previo a tratar el fondo de la cuestión, corresponde expedirse acerca de la admisibilidad formal de la vía elegida. Como cuestión liminar cabe recordar que, a nivel local, el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires resulta indiscutiblemente operativo. De su texto se desprenden principios y directrices que se deben aplicar, dentro de un margen de razonable arbitrio, para guiar el proceso de acuerdo a su espíritu. En este marco, cuadra recordar que la procedencia de la acción de amparo requiere que el acto de autoridad pública impugnado o la omisión supuestamente incurrida configure una decisión manifiestamente arbitraria o ilegítima (art.14 de la C.C.A.B.A., art. 43 C.N. y art. 1º de la ley 16.986) y que, en el curso de un debate breve, pueda evidenciarse la lesión, restricción o amenaza cierta e inminente de derechos contenidos explícita o implícitamente en la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires o las leyes dictadas en su consecuencia. Se trata, de acuerdo con lo sostenido por el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, “de un instituto destinado a otorgar garantía efectiva a derechos constitucionales, que no debe ser interpretado con carácter restrictivo” (T.S.J.C.A.B.A. in re “ Spisso, Rodolfo R. C/ G.C.B.A. s/ amparo (art. 14 CCABA)” expte. 1/10).
En igual sentido se ha expresado la Sala I de la Cámara del Fuero al sostener que “la acción de amparo constituye una garantía constitucional otorgada a los particulares para tutelar de manera rápida y eficaz sus derechos y, por lo tanto, su procedencia debe ser analizada con criterio amplio, conclusión que se ve corroborada, en al ámbito local, por la disposición contenida en el cuarto párrafo del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad, según el cual el procedimiento del amparo está desprovisto de formalidades que afecten su operatividad” (C.A.C.A.y T.C.A.B.A., Sala I, in re “Asesoría Tutelar Justicia Contencioso Administrativo y Tributario”, del 1/6/2001, Sentencia nº 130). Con tal criterio de ponderación, encuentro que la acción entablada es formalmente procedente, pues se invoca la violación de garantías constitucionales, y la cuestión puede ser resuelta con los elementos obrantes en la causa, sin necesidad de mayor debate y prueba. Asimismo, no existe en el caso un remedio judicial más idóneo.

En ese sentido, debe descartarse la acción meramente declarativa contemplada en el artículo 277 del Código Contencioso Administrativo y Tributario, pues, si bien consituye una figura procesal apta en principio para tratar planteos de inconstitucionalidad, no cuenta con un procedimiento específico rápido y expeditivo que garantice la obtención de un pronunciamiento definitivo con la celeridad que el caso requiere. Ello así se advierte, a poco que se repare en que existe lesión actual de derechos amparados constitucionalmente, pues la reglamentación aquí cuestionada afecta de manera permanente el ejercicio de la profesión por el amparista.

III.- Despejadas las cuestiones formales, corresponde ahora analizar la sustancia del asunto traído a estudio. Por medio de la ley 1181 se instituyó el Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, el cual reviste carácter obligatorio, eminentemente contributivo, basado en el principio de solidaridad, con efecto redistributivo y sustitutivo de todo otro de carácter nacional, provincial o municipal (art. 1º). La definición de la calidad de “afiliado” a la Caja emana de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera y en el artículo 5º de la Ley. En efecto, de la interpretación armónica de ambas disposiciones surge que para ser afiliado son condiciones necesarias y suficientes: Estar matriculado en el Colegio Público de Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y/o en la matrícula de Procuradores de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (primer párrafo de la cláusula transitoria); Cumplir con los requisitos del artículo 5 (segundo párrafo de la cláusula transitoria). Esos requisitos son: b.1) Ser abogado legalmente habilitado para ejercer la profesión y matriculado en el Colegio Público de Abogados de la Capiral Federal o procurador legalmente habilitado para ejercer como tal y matriculado para actuar ante los Tribunales con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 5º primer párrafo); b.2) No estar comprendido en las condiciones contempladas en el segundo párrafo del mismo artículo, esto es, encontrarse obligatoriamente afiliado a otra Caja Previsional para Abogados, cotizar a dicho régimen y manifestar la voluntad de acogerse a esa excepción en el plazo allí previsto. Si bien la condición indicada en b.2) es negativa, no cabe lugar a dudas, por resultar prístinamente del texto de la ley, que quien no cumpla con tal condición no se encuentra comprendido en el Sistema. También parece obvio que a quien no se encuentra comprendido en el Sistema no le puede alcanzar ninguna de las obligaciones que éste determina. Sin embargo, la demandada no lo ha entendido así, lo que da lugar a la presente acción de amparo. En efecto, la Resolución Nº 004-A-05, de la Asamblea de Representantes de la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires aprobó “la reglamentación de los artículos 1 a 110 de la ley 1181”, de acuerdo con lo establecido en su Anexo. En el mentado Anexo dispone, con relación al artículo 5 de la ley 1181, lo siguiente: “Están obligatoriamente comprendidos en el Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires los abogados matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (CPACF) y los procuradores inscriptos ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), y se denominan “afiliados a LA CAJA”. Dicha condición se pierde:
a) Por la suspensión de la matrícula. b) Por la denuncia por incompatibilidad total. c) Por la inhabilitación total. d) Por la cancelación de la matrícula. e) Por el fallecimiento o declaración de ausencia con presunción de fallecimiento. f) Por cualquier otra causal que el Colegio Público de Abogados de la Capital Federal (CPACF) o la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) determinen conforme a su normativa y que implique la finalización de la matriculación o de la inscripción. g) Por ser beneficiario de las prestaciones del artículo 7, incisos 1, 2, 3, 4 y 5 de la ley 1181. El ejercicio del la opción prevista en el segundo `párrafo del artículo 5 importa la excepción a la obligación de cubrir el AMAO y la pérdida del derecho a acceder a las prestaciones previstas en el artículo 7. Para ejercer la opción autorizada por el segundo párrafo del artículo 5 de la ley 1181, el afiliado a otra caja profesional para abogados debe acreditar que continúa cotizando a la misma, mediante certificación expedida por esa caja. Los afiliados que hayan ejercido la opción deberán acreditar anualmente, en las condiciones que el Directorio determine, encontrarse al día con la totalidad de los aportes obligatorios a la caja profesional que declararon al ejercer la opción. Se considera “profesional recientemente recibido”, a los fines del artículo 5, segundo párrafo de la ley 1181, a quien ha finalizado sus estudios de abogacía o procuración antes de la publicación de la ley 1181 (2/12/2003) y no se le haya expedido el título respectivo al 01/01/2005. El plazo de noventa (90) días hábiles administrativos a esos efectos comienza a computarse a partir del día siguiente al de la fecha de expedición del título. Los afiliados que hayan ejercido la opción prevista en el segundo `párrafo del artículo 5 de la ley 1181 están obligados a cumplir con los aportes establecidos en el artículo 62 incisos 1 y 4 de la ley 1181. Cuando estos afiliados cumplan con el AMAO podrán ejercer los derechos contemplados en el Título V de la ley 1181.”

IV.- El amparista impugna la pretensa reglamentación tanto por la competencia del órgano del que emana como por el contenido y, a mi juicio, le asiste razón en todo cuanto sostiene.
Competencia: El artículo 102 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece, entre los deberes del Jefe de Gobierno, lo siguiente: “... promulga las leyes y las hace publicar, las reglamenta sin alterar su espíritu y las ejecuta en igual modo ...” No surge de la Ley 1181, ya sea expresa o implícitamente, que se haya atribuido a la Asamblea de la Caja la competencia para reglamentarla. Por el contrario, diversas disposiciones permiten entender lo contrario. Así, por ejemplo: El artículo 3º establece: “La Caja se rige por esta ley, su reglamentación y las Disposiciones y Resoluciones que dicten sus órganos”. De ello resulta claramente que la reglamentación no se encuentra comprendida entre las disposiciones y resoluciones que puedan dictar sus propios órganos. El artículo 120 establece las atribuciones de la Asamblea. En ese marco, en el inciso 13 dispone: “Ejercer toda otra facultad u obligación que le asigne la reglamentación”. Es evidente que no puede ser la Asamblea el órgano competente para dictar la reglamentación porque, de ser así, sería un órgano que determina su propia competencia. Ello resulta incompatible con las nociones más elementales respecto del fundamento de validez de las normas derivadas de un sistema jurídico (véase, entre muchísimos otros: Nino, Carlos Santiago, Introducción al análisis del derecho, Astrea, Buenos Aires, 1980). Tampoco puede entenderse que la facultad haya sido delegada por el Poder Ejecutivo. Por el contrario, mediante el Decreto Nº 2.046 (BOCBA N° 2.068, 16/11/2004), el Jefe de Gobierno reglamentó los artículos 78 y 139 de la ley y, en cuanto a la reglamentación de los restantes, dispuso: “Requiérase a las autoridades de la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, que en un plazo de 60 días acerquen a la Secretaría de Justicia y Seguridad Urbana, las propuestas para la reglamentación del resto del articulado de la Ley N° 1.181”. Resulta claro, entonces, que de acuerdo con la inteligencia acordada a la ley por el Ejecutivo, no correspondía a la Caja reglamentar la ley, sino solamente efectuar propuestas. En la Resolución atacada, la Asambles invoca como fundamento de su competencia para dictar la reglamentación de la ley, lo dispuesto en el artículo 131, inciso 21, de la ley 1181. Como se verá, el argumento no resiste el análisis. El artículo en cuestión ni siquiera se refiere a las atribuciones de la Asamblea, sino a las del Directorio. Lo que dispone el inciso aludido es: “Proyectar las modificaciones de esta ley o su reglamentación, que considere necesarias, para someterlas a consideración de la Asamblea”. Si se entendiera que ello da facultades a la Asamblea para crear o modificar la reglamentación, habría que entender que también se las da para modificar la ley, lo que es absurdo.

Que la Asamblea pueda considerar modificaciones de la ley o de la reglamentación, a propuesta del Directorio, sólo puede razonablemente tener el alcance de que pueda, a su vez, en caso de aprobar las propuestas, elevarlas a la consideración de la autoridad competente, pero no que pueda por sí misma modificar la ley o la reglametación, ni, menos aún, crearlas.
b) Contenido: Como ya señalé, los profesionales incluidos en el segundo párrafo del artículo 5º no se encuentran comprendidos en el sistema, lo que significa que no son afiliados. Ahora bien, de las constancias de autos surge que el Dr. Norberto Fabio Fornasari ha ejercido la opción que se encuentra contemplada en la disposición mencionada (fs. 9), puesto que se encuentra afiliado a la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires bajo el Nº 3-27184307(fs. 10). Así, es claro que si el actor se encuentra “obligatoriamente afiliado a otra Caja Profesional de Abogados”, habiendo dado, además, cumplimiento a los requisitos exigidos por la Ley 1181, no resulta razonable que obligatoriamente deba contribuir a otra Caja Profesional para Abogados a la cual no se encuentra afiliado. Tal exigencia importaría vulnerar el derecho de propiedad del letrado y lo dispuesto en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, en cuanto prohíbe expresamente la “superposición de aportes”, puesto que se lo obligarìa a aportar a dos cajas de jubilaciones por la misma actividad. Por lo demás, resulta claro -al surgir directamente del texto de la ley- que las obligaciones previstas en el artículo 62, incisos 1º y 4º, rigen exclusivamente para los afiliados, condición que no le es atribuible al Dr. Fornasari: “Artículo 62 - Recursos - La Caja cuenta, a los fines de su financiamiento, con los siguientes recursos: 1. Un aporte del cinco por ciento (5%) de todo honorario de origen profesional que perciban los afiliados...” (la negrita no está en el original). “Artículo 72 - Derecho Fijo - Al iniciar su actuación profesional ..., el afiliado debe abonar como anticipo y a cuenta del aporte a su cargo que se fija en el inciso 1 del artículo 62, un Derecho Fijo ...” (la negrita ha sido agregada). Además, el artículo 65 de la ley dispone que los aportes y contribuciones ingresados a la Caja de conformidad con lo previsto en los incisos 1, 2, 4 y 5 del artículo 62 “son anticipos del aporte anual del afiliado que los devengó ...” La “reglamentación” emitida por la Caja a través de su Asamblea reconoce que los comprendidos en el segundo párrafo del artículo 5 no están obligados a cubrir el aporte mínimo anual obligatorio. Sin embargo, pretende que sí estén obligados a los aportes que establecen los incisos 1 y 4 del artículo 62. Ello resulta incoherente: si no están obligados al aporte anual, ¿por qué habrían de estarlo a pagar anticipos del mismo? En ese orden de ideas, cuadra poner de relieve lo expresado por el Señor Fiscal en su meduloso dictamen de fs. 25/29, donde señala: “Por cierto, tal circunstancia se ve agravada por la inexistencia de contraprestación que establece el art. 5 objeto de controversia al disponer la pérdida del derecho a acceder a las prestaciones previstas en el artículo 7º, extremo que contraviene el carácter contributivo y redistributivo del sistema previsional que nos ocupa expresamente aludido por el legislador porteño en el art. 1º de laLey 1181. Cabe tener en cuenta que la naturaleza de un sistema previsional contributivo redistributivo, si bien importa la distribución de las rentas individuales conforme las directrices de justicia social que lo inspiran a fin de proteger al hombre contra todas las contingencias sociales, por contraposición al sistema asistencial, exige la existencia de prestaciones a favor del aportante ante la ocurrencia de las contingencias previstas en el sistema” ... “En consecuencia, observo que la reglamentación de la Ley 1181 expedida por la CASSABA no se condice con el principio de legalidad de la imposición que establece expresamente la Constitución porteña en el art. 51”.

En virtud de todo lo expuesto y compartiendo en un todo el dictamen del Señor Fiscal, concluyo que corresponde hacer lugar a la acción de amparo interpuesta. Por lo expuesto, FALLO: 1.- Haciendo lugar a la acción de amparo promovida por el Dr. Norberto Fabio Fornasari. Por ende, declaro, con relación al amparista, la inconstitucionalidad e inoponibilidad de la reglamentación del artículo 5º de la Ley 1181 dispuesta mediante Resolución 004-A-05 de la Asamblea de Representantes de la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (B.O. Nº 30.724) en cuanto establece la obligación de cumplir con los aportes establecidos en el artículo 62, incisos 1 y 4, de la Ley 1181 para quienes hayan ejercido la opción prevista en el artículo 5, segundo párrafo, de la misma ley. 2.- Imponiendo las costas a la vencida (art. 62 CCAyT). Regístrese, notifíquese a las partes en el día por Secretaría y al Señor Fiscal en su Público Despacho y, oportunamente, archívese.
Firmante: ZULETA HUGO RICARDO