Parte II

La Corte (Fallos 301:991 ya citado y otros) si bien en referencia a normas de la anterior Carta Magna, pero de similar contenido que las referidas de la actual Constitución, manifestó qué casos o causas en los términos de dichas cláusulas constitucionales son los que contempla el art. 2 de la Ley 27, con la exigencia de que los Tribunales sólo ejerzan jurisdicción en los casos contenciosos.
Más ello no es todo, los casos o controversias deben ser «planteados de tal manera que el poder judicial sea apto para actuar sobre ellos» (conf. «Liberty Warehouse c: v. Grannis» US 70, 74, cit. en «Jurisdiction of de Supreme Court of de United States», Robertson & Kirkham, parr. 241, nota 19). En el mismo sentido, se ha dicho que «ese poder sólo puede ser puesto en ejercicio cuando la causa se le someta a la Corte por una parte que basa sus derechos en la forma prescripta por la ley. Esto constituye «un caso...» (obra citada, parágrafo 241 pág. 412).
A la luz de la doctrina ‘supra’ señalada, advertimos que aquí no se ha formulado una auténtica «controversia» en relación a la invalidez de la norma con relación a una concreta resolución recaída en su caso. Señálase, por otro lado, que frente a las directrices señaladas por la CN: 31 y 99, inc. 2°, se encuentra la obligación del Estado de establecer pautas para resguardar los derechos que, en general, asisten a toda la comunidad organizada de que se asegure la regularidad y seguridad en el tráfico en las relaciones civiles y comerciales en el ámbito nacional e internacional, fijándole un adecuado marco de garantías.
Es principio jurisprudencial sentado por nuestro más Alto Tribunal aquel según el cual «los derechos reconocidos por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos a las leyes que reglamenten su ejercicio» (Fallos 318:1887, «Cacace Josefa v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires», 19.10.95). 4.2. La cláusula 1 del Anexo I de la Resolución SRT 10/97 dispone que «…cuando una Aseguradora o un empleador autoasegurado infrinja las disposiciones de la Ley N° 24.557 sobre Riesgos del Trabajo, sus reglamentaciones y las medidas dispuestas en su consecuencia por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, excepto en caso de delito criminal, será pasible de las siguientes sanciones: a) Apercibimiento, b) Multa de 20 a 2000 AMPOs (mopres), c) Revocación de la autorización para operar como aseguradora. Las sanciones se graduarán razonablemente, teniendo en cuenta la gravedad del incumplimiento y las reincidencias en que el infractor hubiere incurrido…». Por otro lado, el artículo 2 de la Resolución SRT 104/98, en su parte pertinente señala que: «estipúlase que el pago de las prestaciones dinerarias de pago único en concepto de Incapacidad Laboral Permanente Definitiva, deberá realizarse dentro de un plazo no superior a QUINCE (15) días, contados desde la fecha en que la A.R.T. fue notificada de la homologación o dictamen donde se determina el porcentaje de incapacidad». La auto-asegurada alegó que la sanción prevista por la ley se evidencia irrazonable, pues en la medida propuesta por el legislador, «la aplicación práctica no guardaría proporción con una prestación cumplida». De otro lado, arguyó que la norma deja al organismo de control la posibilidad de aplicar sanciones con excesiva discrecionalidad y, precisamente en el caso, se impuso una sanción exorbitante en orden a la falta castigada.
En cuanto al plazo establecido por la normativa supra citada, argumentó la recurrente que es de difícil cumplimiento para un estado como lo es la Provincia de Buenos Aires, atento la cantidad de empleados públicos que de ella depende, la extensión territorial, la descentralización consagrada en la Constitución Local y demás elementos, y que el pago de intereses no importa un incumplimiento.-
Ahora bien, conforme se señalara anteriormente, por aplicación de los arts. 2 y 36 de la Ley 24.557, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo posee atribuciones para supervisar y fiscalizar a las administradoras de riesgos del trabajo como también a sancionarlas ante cualquier supuesto de incumplimiento. Es que dicha normativa le ha conferido al organismo de contralor facultades tales como dictar disposiciones complementarias y aplicar sanciones administrativas no controvertidas en el contenido de la Ley de Riesgos del Trabajo, ni preceptos constitucionales. Por ende, las resoluciones emitidas por la SRT dentro del marco reglamentario de la citada ley y conforme los requisitos de procedimiento, son legítimas y obligatorias.
De otro lado, el hecho de que el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires posea una gran cantidad de asegurados, no lo exime del cabal cumplimiento de las obligaciones a su cargo. Es que la recurrente asumió como autoasegurado el mismo deber que cualquier aseguradora de riesgos del trabajo adopta en rigor, por lo que mal puede pretender exonerarse con los argumentos de ser un organismo estatal de grandes dimensiones.-
Por otra parte, no puede soslayarse que la propia recurrente se acogió al sistema de seguros de riesgo del trabajo, conformado por la ley 24.557 y la normativa dictada en consecuencia. En ese sentido, es jurisprudencia reiterada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la que establece que el voluntario sometimiento del interesado a un régimen legal o sus beneficios, sin reservas expresas, importa un inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su ulterior impugnación con base constitucional (Fallos 270: 26; 294: 220; 308: 1837; 310: 1624; 311: 1880; esta CNCom, Sala E, 15/9/97, «Superintendencia de AFJP c/ Maxima AFJP SA»). Por ende, resulta improcedente la impugnación de inconstitucionalidad efectuada por la auto-asegurada respecto de disposiciones a las cuales se sometió voluntariamente, pues ello va en contra de la doctrina de los actos propios ya que someterse voluntariamente a un régimen jurídico y luego impugnar su validez constitucional resulta contradictorio (conf. CSJN: T. 299, p. 373; T. 300, p. 51, 62, 147, 480, T 321 p 221; CNCiv, Sala I, 15/7/04, «Meta Diana A. y otros c/ Museri Salomón O. s/ ejecución hipotecaria»; esta CNCom, Sala C, 3/5/83, «Estimulo SA s/ denuncia por publicidad ante la IGJ»). Por lo demás, reitérase que es doctrina corriente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la que sostiene que la declaración de inconstitucionalidad constituye la última ratio del orden jurídico y, como lógico corolario de este principio se deriva que, un planteo de tal índole debe contener, necesariamente, un sólido desarrollo argumental y contar con no menos sólidos fundamentos para que pueda ser atendido, no bastando la invocación genérica de derechos afectados, como acontece en la especie.
En efecto, lo expresado por la recurrente no constituye una correcta tacha de invalidez de las normas (cláusula 1 del Anexo I de la Resolución SRT 10/97 y el art. 2 de la Resolución SRT N° 104/98), ya que, ni siquiera esbozó la afectación de garantías resguardada por la CN, ni se hizo cargo de los argumentos de derecho que han llevado a sostener la solución de la norma que cuestiona. Así, no se advierte, en la especie, debidamente demostrado al menos, planteo de entidad que justifique declaración del Tribunal en el sentido solicitado por la recurrente. Por ello, se rechaza el planteo de inconstitucionalidad pretendido.
5.) La falta atribuida:

5.1 Cuadra señalar que la aseguradora no ha esgrimido en esta instancia fundamentos distintos de aquéllos que fueron expresados en el descargo de fs. 64/70. En efecto, los argumentos ensayados no han logrado enervar las conclusiones de la autoridad de control para sustentar fáctica y jurídicamente la infracción imputada. Es que la verdadera labor impugnativa no consiste en denunciar ante el Tribunal de Alzada las supuestas injusticias que la decisión apelada pudiere contener, sino que debe demostrárselas con argumentos concretos, poniendo en evidencia qué elementos de hecho y de derecho le dan la razón a quien protesta. No debe olvidarse que en el memorial, como acto procesal, no alcanza con el quantum discursivo sino que la qualitae es lo que hace a la esencia de la crítica razonada.- Y si bien la recurrente pretende que la sanción sea revocada, lo cierto es que no ha enjuiciado de modo crítico y razonado los argumentos tenidos en cuenta al decidir la cuestión. 5.2. Puntualízase que la normativa aplicable al caso por la SRT dispone que: «… que el pago de las prestaciones dinerarias de pago único en concepto de Incapacidad Laboral Permanente Definitiva, deberá realizarse dentro de un plazo no superior a QUINCE (15) días, contados desde la fecha en que la A.R.T. fue notificada de la homologación o dictamen donde se determina el porcentaje de incapacidad» (Art. 2° de la Resolución S.R.T. 104/98), razón por la cual la aseguradora no ajustó su proceder a tal directriz.-
En efecto, resulta incontrastable que la recurrente incurrió en demora al efectuar el pago por la diferencia de la prestación por la ILPPD, toda vez que con fecha 12.03.13, la aseguradora se notificó del dictamen de la Comisión Médica (ver fs. 15/19 donde se establece el porcentaje de incapacidad del 24,50 %), por lo que el vencimiento del plazo para abonar la prestación dineraria operó el día 10.04.13 y, si bien en esa fecha la ART puso a disposición un anticipo de dicho pago, lo hizo por un monto menor al correspondiente (ver fs. 9). Luego, regularizó dicha situación a partir del 14.05.13, liquidando un ajuste por la suma de $ 39.778,01 (ver fs. 8). Por ende, la aseguradora cumplió con el pago íntegro de la prestación dineraria en concepto de ILPPD fuera de los plazos reglamentarios.-
Desde esta óptica, la falta imputada con base en lo normado por el art. 2° Resolución SRT N° 104/98 se encuentra comprobada ya que la encartada no cumplió en tiempo y forma con lo allí dispuesto, además de haber reconocido su demora en el cumplimiento, por lo que su recurso en este aspecto tampoco puede prosperar.-

5.3. No se desatiende que la aseguradora negó que su accionar pudiera ser encuadrado como malicioso y, desde tal perspectiva, afirmó que la sanción resultaría estrictamente formal ya que, en definitiva, no se derivó de las conductas reprochadas perjuicio alguno concreto para la trabajadora involucrada. Empero, lo cierto es que el incumplimiento imputado privó a la beneficiaria de percibir íntegramente una prestación alimentaria. Por lo tanto, no se aprecia configurado el rigorismo formal invocado por la recurrente.-
En esa línea, es del caso recordar que la relevante función social que cumple una aseguradora de riesgos del trabajo, justifica la rigidez en la reglamentación de su actividad y la correlativa exigencia de acatar estrictamente los requerimientos legales. Asimismo, existe la necesidad de preservar el interés general, en aras del cual no debe quedar impune el incumplimiento de las disposiciones a las que debe sujetarse la aseguradora.-
Una interpretación contraria de las normas que rigen la actividad, importaría contradecir las facultades de control y corrección que la ley le atribuye al organismo de superintendencia, las que resultarían absolutamente desvirtuadas si careciera de poder coactivo.-
En este contexto, habiendo quedado acreditada la infracción enrostrada, la sanción no puede ser revocada, sin perjuicio, obviamente, del examen que corresponde hacer con relación al quantum de la multa, como se verá infra.-

6.) El quantum de la sanción:

6.1. La auto-asegurada alegó que no mediaron motivos suficientes que justificaran el monto de la multa impuesta -375 MOPRES-, por lo que el acto administrativo se evidenciaría contrario a los más elementales principios de proporcionalidad y razonabilidad, puesto que el valor pecuniario involucrado en la sanción resulta confiscatorio.

6.2. En la especie, la recurrente ha invocado, en definitiva, la existencia de un exceso de punición. No es materia discutible que cuando existe una evidente desproporción entre la sanción aplicada y la conducta incriminada, el acto administrativo que la aplica se torna ilegítimo. En el caso de las multas, la desproporción entre la sanción y la conducta reprimida puede resultar de la aplicación de un monto exorbitante que, aparte de ser intrínsecamente irrazonable, podría ser específicamente confiscatorio. En este último supuesto la irrazonabilidad derivaría concreta e inmediatamente del carácter confiscatorio de la sanción y mediatamente de su carácter irrazonable. Tanto la irrazonabilidad, como género, como la confiscación como especie, son expresiones de grave ilegalidad, dado que ambas vulneran garantías constitucionales. La irrazonabilidad va comprendida en la ilegitimidad y resulta una forma grave de manifestarse ésta. Ello, pues la razonabilidad es una garantía constitucional innominada cuyo asiento hállase en los arts. 28 y 33 CN, e ilegítimo es todo lo que contradice al orden jurídico del Estado. Por su parte, la confiscación es la que resulta, directa o indirectamente, cuando una norma, por el exagerado monto de la sanción que impone, al absorber parte esencial del capital, o de la renta, o por exceder de un porcentaje razonable, resulta agraviante a la inviolabilidad de la garantía constitucional de la propiedad (CN: 17).
En suma, el exceso de punición se concreta en la falta de concordancia o proporción entre la pena aplicada y el comportamiento que motivó su aplicación y, la configuración de ese vicio determina la irrazonabilidad del acto (conf. Marienhoff Miguel S., «El exceso de punición como vicio del acto jurídico de derecho público», LL 1989-E-963), lo que conlleva, a su vez, a su ilegitimidad.

6.3. Sin embargo, en la especie, no debe perderse de vista que la sola circunstancia de que una multa se muestre, en su caso, como excesiva no acarrea per se la invalidez del acto administrativo que la impuso (esta CNCom., esta Sala A, 15.05.08, «Superintendencia de Riesgos del Trabajo c. Provincia ART s. organismos externos). Debe recordarse que la relevante función social que cumple una aseguradora de riesgos del trabajo, justifica la rigidez en la reglamentación de su actividad y la correlativa exigencia de acatar estrictamente los requerimientos legales. Asimismo, existe la necesidad de preservar el interés general, en aras del cual no debe quedar impune el incumplimiento de las disposiciones a las que debe sujetarse la aseguradora. Una interpretación contraria de las normas que rigen la actividad, importaría contradecir las facultades de control y corrección que la ley le atribuye al organismo de superintendencia, las que resultarían absolutamente desvirtuadas si careciera de poder coactivo. Máxime que, en el caso, la recurrente no ha desvirtuado los incumplimientos que le fueron endilgados.

6.4. Sentada la validez del acto administrativo cuestionado y la procedencia de la sanción, cabe analizar si el quantum de la multa se adecua a los antecedentes del caso.
Es que entiende este Tribunal, que así como todas las razones expuestas en el considerando precedente justifican la potestad sancionatoria de la SRT, resulta de menester también que las sanciones que esta aplique guarden debida proporción con la gravedad de la falta cometida de modo que exista cierta correlación entre el castigo aplicado y la infracción cometida. En este marco, y a los fines de resguardar la adecuada proporcionalidad que debe imperar entre la sanción aplicada y la falta endilgada, considerando el monto total involucrado, ($ 39.778,01) y la demora incurrida en el sub examine (aproximadamente 1 -un- mes), estima esta Sala que, sobre tal base, una multa de 375 MOPRES en una escala de 20 a 2.000 aparece como excesiva, concluyéndose en que una multa de 100 MOPRES guarda mejor relación de adecuación con la entidad de la falta cometida y los demás antecedentes del caso.- Con este alcance pues, habrá de admitirse el agravio introducido sobre el particular.

7.) Por los fundamentos precedentes, esta Sala RESUELVE:

Estimar parcialmente el recurso de apelación interpuesto por la Gobernación de la Provincia de Buenos Aires y, en consecuencia, modificar la resolución en lo que respecta al monto de la sanción impuesta que se reduce a 100 MOPRES.-
Notifíquese a la Sra. Fiscal General y a las partes la presente resolución. Fecho, vuelvan las actuaciones a esta Sala a los fines de proseguir con su trámite.- A fin de cumplir con la publicidad prevista por el art. 1 de la Ley 25.856, según el Punto I.3 del Protocolo anexado a la Acordada 24/13 CSJN y con el objeto de implementar esa medida evitando obstaculizar la normal circulación de la causa, hágase saber a las partes que la publicidad de la sentencia dada en autos se efectuará, mediante la pertinente notificación al CIJ, una vez transcurridos treinta (30) días desde su dictado, plazo durante el cual razonablemente cabe presumir que las partes ya habrán sido notificadas.-