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Buenos Aires, Miércoles 23 de Junio de 2010
AÑO: LXXVII | Edicion N°: 20029


Ley_19550
Ley_22315
Decreto_1493
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PROYECTO DE LEY NACIONAL DE ASOCIACIONES CIVILES
Sumario: Introducción: Importancia y Necesidad de sancionar legislativamente el “Proyecto de Ley Nacional de Asociaciones Civiles” en la República Argentina; Importancia del Proyecto de ley – Primera fundamentación; Fundamentos y actualizada Importancia del Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles como Entidades de Bien Común; Situación legislativa de asociaciones civiles en la República Argentina; Análisis y técnica jurídica del Proyecto de ley; Institutos jurídicos que modifica y/ o incorpora en el derecho de fondo argentino.
- Introducción: Importancia y Necesidad de sancionar legislativamete el “Proyecto de Ley Nacional de Asociaciones Civiles” en la República Argentina

Previo a destacar en esta introducción la importancia y la necesidad de contar en el ordenamiento jurídico argentino con la Ley Nacional de Asociaciones Civiles, efectuaremos, -por haber participado en su elaboración- una importante aclaración con una necesaria cita jurisprudencial. Como una suerte de punto inicial para desarrollar esta reflexión en torno al proyecto de ley, vamos a traer una de las tantas brillantes ideas del gran jurista y distinguido magistrado argentino, Dr. Enrique Butty (+).
En este caso aquella manifestada en su condición de Juez Nacional de Primera Instancia en lo Comercial de Registro de la Capital Federal en la que dejaba dicho en una sentencia como clara enseñanza para las generaciones futuras de argentinos lo siguiente: “Las proyecte quien las proyecte, las leyes son sancionadas por el Estado, quien deviene entonces en su verdadero autor. Las intenciones personales de los proyectistas, condenadas en el plano de iure, no son de ningún modo parámetro de hermenéutica jurídica suficiente en nuestro sistema jurídico felizmente en vigencia. Aquí lo que interesa es la télesis objetiva de la ley ya sancionada, la que -parafraseando a Hegel-, en sí y para si dispone”. ( In re “ Perlas de Mir”). Esta idea, ha sido expresamente transcripta dentro de los “Fundamentos” del primer Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles de cuya elaboración participamos, que fuera presentado el día 19 de mayo del año 2002 por la Ex Senadora Nacional por la Provincia de Tucumán, Dra. Malvina Seguí. El mismo habrá de quedar en la historia parlamentaria y del derecho argentinos por haber sido, además, el primero que obtuviera media sanción legislativa con su aprobación en el Senado de la Nación el 18 de noviembre de 2003. La idea del Dr. Enrique Butty -que compartimos in totum- citada mas arriba la hemos manifestado en otros trabajos publicados y en los debates académicos en los cuales la doctrina argentina, -como fuente mediata del derecho- se ha manifestado claramente de manera mayoritaria a favor de la necesidad de sancionar la ley de asociaciones civiles en la República Argentina.. 1
En el presente trabajo serán tratados y analizados en primer término los Fundamentos e Importancia del Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles en el Ordenamiento Jurídico Argentino. Luego nos referiremos a otros temas no menos importantes tales como los Antecedentes de su estado parlamentario, exposición y debate del mismo y otros relacionados con las modificaciones y nuevos institutos que trae en nuestro derecho privado el Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles que también han sido ya analizados, comentados y especialmente debatidos en distintos ámbitos doctrinarios de nuestro país.2
Dentro de estos nuevos institutos y/o modificaciones en el ámbito del derecho privado argentino, hemos elegido especialmente para el presente artículo, referirnos al estándar de los administradores de las asociaciones civiles por ser un tema de gran actualidad y repercusión en el seno de nuestra comunidad, que requería una respuesta y regulación jurídica.
Previo a referirnos específicamente a la regulación del instituto que expresamente está contemplado en el proyecto de ley, vamos a referirnos a determinados aspectos del mismo que resulta importante volver a considerarundamentos del proyecto de ley de asociaciones civiles

II- Importancia del Proyecto de ley – Primera fundamentación
La importancia del Proyecto de ley Nacional de Asociaciones Civiles en la República Argentina, a la que nos referiremos está directamente relacionada con la importancia de las asociaciones civiles en nuestra comunidad. Por eso bien podemos decir que en términos generales la importancia de las asociaciones civiles en su seno, obedece a la misma que se observa en todas las comunidades humanas. Es la que se origina a partir de la “sociabilidad” del ser humano. Dicha sociabilidad del hombre como característica esencial del mismo, ha sido analizada en la cultura grecolatina desde la antigüedad hasta nuestros días. La manifestación más acabada de ello nos la da Aristóteles cuando elabora su teoría y definición del hombre como “animal político” (el zoom politikón aristotélico). Claramente está postulado este pensamiento en “La Política”, Libro 1°, Capítulo 1° donde el filósofo señala:
“El hombre es un ser naturalmente sociable y el que vive fuera de la sociedad por organización y no por fruto del azar, es ciertamente, un ser degradado o un ser superior a la especie humana, y a el pueden aplicarse aquellas palabras de Homero: sin familia, sin leyes, sin hogar...”
Es a partir de aquí donde se desarrolla -en la cultura grecolatina- esta concepción filosófica, que habrá de alcanzar el reconocimiento en el derecho romano – y en las corrientes que lo siguieron como nuestro sistema jurídica – del “derecho a asociarse”, o “derecho de asociación” como un derecho natural del hombre. Fue en Roma, tal como hemos dicho con anterioridad, donde se perfecciona el llamado “fenómeno asociativo” con la institucionalización de los collegium romanos, verdaderos antecedentes de las actuales asociaciones civiles. La importancia de los mismos se acrecentó durante la República hasta que Cicerón mediante un senadoconsulto los suprime. Sin embardo la Lex Clodia de Collegium poco tiempo después -año 58 a C.- los restablece.3
Los constituyentes de 1853 en nuestro país, garantizaron el derecho de “asociarse con fines útiles” en el artículo 14 de la Constitución Nacional. Pero los derechos que nuestra C N reconoce expresamente, no deben ser dimensionados en términos absolutos. Ello así, en primer término, porque el mismo artículo 14 establece que todos los habitantes de la Nación gozan de los derechos “conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio”.
El proyecto de ley y fundamentalmente la ley una vez sancionada por el Congreso de la Nación y promulgada por el Poder Ejecutivo Nacional, habrá de reglamentar el ejercicio de un derecho natural del hombre reconocido en la Constitución Nacional desde hace ya mas de un siglo y medio sin su correspondiente reglamentación legal!
Con respecto a los límites al derecho de libre asociación en nuestro sistema jurídico, también podemos afirmar -tal como señalamos anteriormente – que la primera restricción se encuentra presente en nuestra Carta Magna, al hablar de “fines útiles”. Noción ésta, que si bien no está definida en artículo alguno, entendemos que se refiere a la utilidad general. Es decir debe considerarse que un fin es útil, atendiendo para ello a la comunidad en su conjunto, la que será en definitiva la destinataria de la citada utilidad, a partir del cumplimiento del objeto tendiente al bien común de la asociación, para el cual el Estado otorga personería jurídica.4
III- Fundamentos y actualizada importancia del Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles como Entidades de Bien Común
Los constituyentes argentinos en el año 1853, entonces, reconocieron el derecho natural de asociación, al fijar en el artículo 14 el derecho de “asociarse con fines útiles”. Este artículo, del mismo modo que lo hacen los artículos 14 bis, 17, 18, 28, 33, 42 y 43 de la Constitución Nacional, declaran los derechos constitucionales que explícita o implícitamente reconoce el Estado Argentino a sus habitantes.
Cuando en el año 1869 el Dr. Dalmacio Vélez Sarsfield elabora su monumental obra, -el Código Civil -, incorporó a las asociaciones civiles en el inciso 5° del artículo 33 destacando que son aquellas que tienen “por principal objeto el bien común”.
Este requisito y característica esencial de las mismas, no fue alterado por la ley 17.711, si bien modificó el artículo 33 de Vélez Sarsfield.
Sabido es que éste tomó de Freitas las disposiciones contenidas en los artículos 30 al 50 del código quien, a su vez, se inspira en las ideas de Savigny. Previo a efectuar una acotada conceptualización de la noción de bien común, deberíamos señalar -en primer término- que el artículo 33 de Vélez Sarsfield no lo definió como tampoco lo hizo la ley 17.711 en 1968 no obstante a haber modificado dicho artículo. Por ello es que, no obstante a que la 17.711 eliminó el concepto de “objeto conveniente al pueblo” que en la interpretación de Vélez claramente se relacionaba con el objeto de bien común, el requisito de objeto de bien común en las asociaciones civiles no es una cuestión novedosa. Se trata entonces de un requisito que tiene una tradición de más de 120 años en el ordenamiento jurídico argentino5. Los primeros estudiosos del Código de Vélez como fueron José Machado en 1912 o bien Baldomero Llerena en 1931, no le dieron una interpretación autónoma al concepto, ya que interpretaban que el requisito de tener un objeto de bien común, implicaba simplemente que el mismo no podía ser contrario a la ley. Según ellos, éste era el límite e interpretación que se debía darle al requisito legal..Años mas tarde Malagarriga y el gran maestro Juan L Páez si bien interpretaron el tema a partir de aquel mismo razonamiento, fue la postura de Páez la que marcó un avance al incorporarle otra nota característica propia, como lo fue considerar que el “bien común” se relaciona y corresponde con el “bien público”.
Adelantándonos en el tiempo fueron evolucionando las posiciones que indicaban que no era suficiente considerar que un objeto de bien común es solamente aquel “no contrario a la ley”, sino que debe ser interpretado como una noción más amplia y comprensiva de otros aspectos más generales. Dentro de esta línea de avance científico corresponde ubicar la importancia que tuvo en su evolución doctrinaria la opinión del Dr. Raymundo Salvat, -quien señala que el bien común es el «interés colectivo», 6 entendiéndose por interés colectivo el propio de la colectividad en su conjunto, es decir, la colectividad en general. Producida la reforma del Código Civil en 1968 por la Ley 17.711, fue Borda quien continuó con el avance en la doctrina argentina cuando señalaba al tener que defender la posición de la ley, que reformara –entre otros- el artículo 33 del código de Vélez, que -justamente por tener un objeto de bien común- y ser esencial a las asociaciones civiles, el Estado debía reconocerles personería jurídica.
Sin embargo esta evolución de la doctrina, también encontró un escollo en la reforma de 1968, dado que eliminó y omitió hacer referencia a lo que Vélez Sarsfield incorporó en su código cuando hacía referencia al “objeto conveniente al pueblo”. Por nuestra parte, hemos señalado anteriormente que existe una directa relación entre el objeto de bien común de las asociaciones civiles y el derecho de asociarse con fines útiles reconocido en el artículo 14 de la Constitución Nacional. En tal sentido interpretamos que la primera restricción al derecho de libre asociación se encuentra presente en nuestra Carta Magna al hablar de “fines útiles”. Esta noción, si bien no está definida en artículo alguno, entendemos que se refiere a la “utilidad general”, es decir debe considerarse que un fin es útil, dimensionando para ello a la comunidad en su conjunto, la que será en definitiva la destinataria de la citada utilidad, a partir del cumplimiento del objeto de bien común de las asociaciones para el cual el Estado les otorga personalidad jurídica.7 Adelantándonos unos años en la historia de la evolución doctrinaria argentina en ese tema, queremos destacar la opinión del Dr. Alberto González Arzac. Con motivo de un importante debate dentro de todos los que tuvieron lugar en torno al “Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles”, 8 fue este autor quien expuso su opinión en cuanto a que en realidad la redacción originaria del artículo 33 del Código de Vélez Sarsfield era lo suficientemente clara porque hablaba de un “objeto conveniente al pueblo”, noción esta que debe ser considerada para analizar la relación existente entre ambos conceptos y la interpretación que nuestro codificador le asignaba a la idea de bien común. Por nuestra parte somos de la idea que bien podemos decir que es ingenuo pensar que el gran codificador argentino no tuviera una noción clara del alcance del requisito de objeto de bien común, por él exigido en el artículo 33. En realidad, su interpretación del mismo -más bien por el contrario- podemos decir que estaba plenamente concebida, desarrollada y se acerca más a una concepción aristotélico tomista dado que evidentemente está refiriéndose al bien de la comunidad en general cuando nos habla de un “objeto conveniente al pueblo”. Es por ello que también señaló González Arzac en el debate indicado, que la Ley 17.711, si bien mantuvo el requisito del objeto de bien común, eliminó de la redacción originaria, la idea referida al objeto conveniente al pueblo. Esta modificación del año 1968 evidentemente al eliminar dicho requisito esencial de la redacción del artículo, le restó la claridad conceptual que Vélez Sarsfield tenía en torno a esta temática. El concepto de bien común que se analiza en el presente es aquel referido y correspondiente al derecho argentino, no menos cierto es el hecho de que nuestro país haya seguido el sistema de tradición jurídica romanista resulta de toda relevancia en este aspecto. En tal sentido no sólo reconoce como fuente originaria de su sistema e instituciones jurídicas al derecho romano, sino que también las normas y demás fuentes del derecho continental europeo con tradición jurídica latina o romanista han gravitado directa y/o indirectamente en nuestro sistema jurídico.Tan trascendente resulta en el derecho argentino la temática que se analiza que ha determinado la elaboración de un género que es precisamente el de las llamadas “Entidades de Bien Común”. El estudio de las mismas requiere destacar en primer término que constituyen un género que comprende las especies de las Asociaciones Civiles y las Fundaciones. Si bien se desarrolla el tema en relación a las asociaciones civiles, no podemos dejar de iniciar el estudio destacando como está conformado e integrado el género correspondiente al que ellas pertenecen. Fundamentalmente ello así, porque tienen, -precisamente-, un objeto que debe ser de bien común para ser autorizadas para funcionar con el carácter de persona jurídica en los términos del 1º Inc. de la segunda parte del artículo 33 del Código Civil, vale decir para obtener el beneficio de la personería jurídica. Para poder efectuar el análisis de las entidades de bien común, en primer término entonces, corresponde señalar que tanto las Asociaciones Civiles como así también las Fundaciones son las dos especies que constituyen el género de Entidades de Bien Común. En el derecho positivo argentino, poder efectuar una básica y elemental interpretación y definición de la noción de bien común, requiere de ciertos prolegómenos. En primer lugar se ubica aquel que requiere señalar en esta instancia introductoria que el artículo 33 de Vélez Sarsfield, si bien lo establece como requisito y elemento esencial de las Asociaciones Civiles y Fundaciones, no lo definió como tampoco lo hizo la ley 17.711 en e1 año 1968 no obstante haber modificado dicho artículo.9 Por ello es que la doctrina, la jurisprudencia y la jurisprudencia administrativa, se han referido y de alguna manera han conceptualizado el requisito de objeto de bien común en estas entidades. No obstante ello el objeto de bien común no es una cuestión novedosa, sino –tal como señalara un destacado Ex Inspector General de Justicia- reafirmamos lo señalado mas arriba en cuanto a que es un requisito que tiene una tradición de más de 120 años en el ordenamiento jurídico argentino10. Además de ello, y -tal como también se ha señalado anteriormente-, en un primer análisis- el concepto de bien común puede parecernos sumamente amplio, variable y hasta vacío de contenido según algunos. Sin embargo, ya Santo Tomás y las corrientes doctrinarias a que en él se inspiraron dieron en general al concepto de bien común un sentido y alcance específico.11. Para adentrarnos en esta interesante temática partiremos de una conceptualización aristotélico tomista que se origina en pensadores del derecho continental europeo. Es por ello que destacamos que para conocer acabadamente el tema del bien común, partimos de las posturas e interpretaciones dentro de las corrientes ius filosóficas básicamente tomistas. En primer lugar la corriente encabezada por Maritain, que es aquella que destaca la supremacía del bien común sobre el bien individual. En segundo lugar, podemos hacer referencia a la corriente e interpretación que postula Koninck que afirma que sólo se puede alcanzar el bien auténticamente individual de la persona si existe previamente el bien común. Dentro de la corriente del pensador citado en primer término se ubica perfectamente la tesis presentada en la Universidad de Nancy, titulada “La notion thomiste du bien común”, de la Dra. Suanne Michel. Como una suerte de “interpretación sintetizada” de las corrientes tomistas que se han efectuado en nuestro País, se ha señalado que “…El bien común es diferente y mucho mas que la suma de los bienes individuales, como un cuadro es mucho mas que la suma de las figuras y colores que lo forman. Lo social adquiere una entidad y consistencia propias. Hay una real unidad moral y de sentido que hace que el conjunto sea bastante más que la mera suma de sus integrantes. El conjunto potencia lo particular en un enriquecimiento recíproco contrario a todo uniformismo y generalización social”.12 Por lo tanto una explicación de la concepción ius filosófica aristotélico tomista que analizaremos indica que el bien común es aquel de la comunidad en su conjunto que no está conformado por la suma de los bienes individuales de cada uno de sus componentes, sino que se presenta en un plano diferente, en un nivel superior. Es el bien de la comunidad en su conjunto. Se relaciona, entonces, directamente con el bienestar general del que nos habla el Preámbulo de la Constitución Nacional Argentina, tal como ha señalado tradicional e históricamente la Inspección General de Justicia, según se analiza a continuación. Ha señalado expresamente este organismo que “…El debate sobre este tema no es reciente ni mucho menos novedoso. El Dr. Páez cuya obra “El derecho de las Asociaciones” data de 1940, entendía que en las asociaciones civiles el bien común estaría constituido por la “utilidad pública”, por su “utilidad general”. El Dr. Salvat señalaba que el bien común es el “interés colectivo” (Salvat Raymundo “Derecho Civil Argentino, t 1.Bs. As. 1931,1207). Mas recientemente Borda -cuya influencia en la redacción de la reforma del Código Civil del año 1968 a nadie escapa- señala que las críticas que la doctrina efectuara al exigirse un objeto de bien común no eran decisivas. Al exigirse un objeto de bien común, -señala el autor-, se da en realidad al razón misma, la justificación de la existencia de estas entidades, pues precisamente porque persiguen este fin, debe reconocérseles personería. Además de ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nación definió el bien común como “el conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible tanto a la comunidad como a cada uno de sus miembros, el logro mas fácil de su propia perfección (Fallos: 2995-175), comprensivo del bienestar general invocado en el Preámbulo en la Constitución Nacional y la prosperidad del País mencionada en el artículo 67, inc. 16 de ella (Fallos 179-113)”. 13 Las Asociaciones civiles, además, constituyen la manifestación más acabada, importante y destacada del ejercicio del derecho de “asociarse con fines útiles” que en nuestro país desde el año 1853 tiene rango constitucional. Además de ello ya se ha señalado con anterioridad que si analizamos la relación existente entre el derecho de “asociarse con fines útiles” y el “objeto de bien común” que tienen este tipo de entidades, podemos deducir su importancia y trascendencia en la comunidad en su conjunto, dado que la utilidad de la que nos habla el artículo 14 de la Constitución Nacional debe ser entendida como la “utilidad general”. Es decir, se considera que un fin es útil cuando la comunidad en su conjunto se beneficia con el objeto de bien común que las asociaciones desarrollan y llevan a cabo.14 Sumada a esta importancia, bien podemos agregar que corresponde remarcar la cada vez mayor trascendencia social del rol de las asociaciones civiles, como especie del género de “entidades de bien común” de cara al tercer milenio, en el mundo en general y en la República Argentina, en particular. Reafirmamos esta postura dogmática con lo antedicho en cuanto a que las asociaciones civiles son la manifestación más clara, importante y destacada del ejercicio del derecho de “asociarse con fines útiles”, que en nuestro país desde el año 1853 tiene rango constitucional. Además de ello, señalamos una vez más que si se analiza objetivamente la relación existente entre el derecho de “asociarse con fines útiles” y el “objeto de bien común” que tienen este tipo de entidades, podemos deducir si efectuamos un axioma lógico, lo trascendental de su importancia y gran repercusión social en la comunidad en su conjunto. Básicamente ello así, dado que la utilidad de la que nos habla el artículo 14 de la CN debe ser entendida como la “utilidad general”, es decir, se considerará que un fin es útil cuando la comunidad en su conjunto se beneficia con el objeto de bien común que las asociaciones desarrollan y llevan a cabo. He aquí la principal razón de su importancia y de la trascendencia social que tiene este Proyecto de ley. Por esto, además de haber sido consensuado por la doctrina como así también lo ha sido la posición y postura unánimemente consagrada según la cual existe una inocultable “necesidad” de contar con la ley de asociaciones civiles en la República Argentina. Esta ha sido la fundamental conclusión a la que la doctrina argentina ha arribado según se ha señalado anteriormente, precisamente por la importancia y enorme trascendencia y repercusión social de las actividades de las mismas para coadyuvar con el cumplimiento del respectivo objeto de bien común de cada una de ellas. Pero además de constituir esta afirmación un planteo y debate jurídico dogmático, es una realidad claramente apreciable en la República Argentina. Las asociaciones civiles han existido desde nuestros orígenes históricos mismos y en los últimos años se han ocupado de desarrollar actividades de bien común que el Estado argentino había dejado de ejercer. 15 Como ejemplo de ello podemos destacar las actividades de ayuda solidaria que desinteresadamente brinda a diario y han brindado históricamente – entre otras – la CRUZ ROJA ARGENTINA y otras entidades como CARITAS con motivo de las inundaciones del 2003 en la Provincia de Santa fe, las actividades de asociaciones cooperadoras de comedores, hospitales y tantas otras que la sociedad civil desarrolla, justamente a través de asociaciones civiles. Para poner de relieve la tremenda importancia de las funciones de las asociaciones civiles en la República Argentina dentro de los “Fundamentos” señalados por la Senadora Malvina Seguí cuando se presentó el Proyecto de ley de Asociaciones Civiles en el mes de mayo de 2003, se hizo referencia a algunos ejemplos importantes como las sociedades filantrópicas pioneras de la salud pública, clubes sociales, culturales y deportivos, la UIA. (Unión Industrial Argentina), las cámaras Empresarias, Comunidades religiosas y étnicas. A ellos también podemos agregar asociaciones civiles en nuestro país, el hecho de que la reforma constitucional de 1994 incorporó en sus artículos 41, 42, 43 a las asociaciones de consumidores y usuarios, a las asociaciones defensoras del medio ambiente y les dio legitimación activa para interponer acción de amparo. Además, no existe duda con respecto a que las asociaciones civiles son las figuras jurídicas que – por su esencia y finalidad – corresponde adoptar por el llamado “Tercer sector” y por las conocidas ONG. Estas básicamente son asociaciones civiles en la Argentina y en el mundo 16. La historia, la realidad actual y la futura de la comunidad argentina y mundial nos demuestran con toda claridad la tendencia cada vez mayor hacia el asociacionismo 17, lo que implícitamente nos habla de la trascendencia de las asociaciones civiles.
IV- Situación legislativa de asociaciones civiles en la República Argentina
Corresponde destacar que -no obstante a lo hasta aquí señalado- las asociaciones civiles no tienen en el ordenamiento jurídico argentino, -que cuenta con más de 26.000 leyes-, ni ha existido presentado en toda su historia para su aprobación un proyecto de ley especial de alcance nacional como este, originado en el presentado en el año 2002, vuelto a presentar recuperando sucesivamente estado parlamentario en 2005, 2007 y 2009 que regula integralmente todos los institutos jurídicos que comprenden estas personas jurídicas (órganos sociales, autoridades, objeto, actividades, funcionamiento, distintos grados de asociaciones, disoluciones, liquidación, etc.). Respecto a esta anómala situación, ya el Dr. Páez nos transmitía con cierta preocupación allá por el año 1940: “...De las asociaciones no ha dignado ocuparse el pretor...”18 Si, en cambio, otras personas jurídicas de carácter privado como las sociedades comerciales (ley 19.550), las fundaciones (ley 19.836) las asociaciones mutuales (ley 20.321/73) o las sociedades cooperativas (ley 20.337/73) tienen en el derecho argentino sus respectivas leyes especiales de alcance nacional.
La difícil situación institucional por la que nos tocó atravesar a los argentinos desde el tristemente recordado 6 de septiembre de 1930 por el nefasto accionar de quienes violaron la Constitución Nacional, las Instituciones de la República y el derecho de asociación – entre otros – ha contribuido en gran medida a que en la Argentina a pesar de tener mas de 26. 000 leyes, no tengamos una ley de asociaciones civiles.
Finalmente en este punto, no podemos desatender ni dejar de referirnos a una tendencia bastante generalizada en importantes entidades, clubes de fútbol y otras en las cuales su funcionamiento y administración resulta más “cómoda” con la sola regulación normativa de los respectivos estatutos. Efectivamente existen casos de importantes clubes deportivos que son manejados por la Comisión Directiva en forma casi discrecional gracias a sus estatutos que contemplan situaciones que legalmente no estarían permitidas o estarían controladas o limitadas de otra forma. Claros ejemplos que bien podemos señalar son los contratos de gerenciamiento despropor-cionados que a partir del estado de necesidad, ligereza o inexperiencia de las asociaciones civiles, en la práctica han celebrado algunos clubes de fútbol y por esa razón están claramente limitados en los artículos 43 y 44 del Proyecto. Es decir a fin de evitar el vicio de lesión subjetiva en estos actos jurídicos. Otro ejemplo de una inocultable realidad disvaliosa y/o desproporcionada en términos jurídicos para los socios de estas entidades, es lo que ocurre con los avales bancarios establecidos en algunos estatutos como requisito para poder integrar la Comisión Directiva..
Por considerarse esta práctica contractual, -propia del derecho comercial y bancario-, claramente contraria a la esencia y tradición de estas entidades esencialmente democráticas donde los socios deben tener garantizados dentro de sus derechos políticos el de elegir y ser elegido en forma democrática y no discriminatoria, el proyecto en su artículo 10 determina la prohibición de fijar el requisito de los avales bancarios en el estatuto de las asociaciones civiles. El proyecto así lo determina además porque permitir esta situación implica necesariamente la violación de dos principios fundamentales de nuestro sistema jurídico consagrados en la Constitución Nacional. En primer lugar el de “Igualdad ante la ley” establecido en el artículo 16 y, -en segundo lugar- el derecho a no ser discriminado establecido por la reforma de 1994 en el artículo 43 de nuestra Constitución Nacional. Otra situación del todo improcedente y contraria al principio de alternancia en los cargos de administración de las personas jurídicas, está dada por la ilimitada permanencia en el cargo que en casos llegan a una verdadera “eternización” de algunos directivos. Contra esta claramente disvaliosa situación jurídica el proyecto tiene limitada la posibilidad de una indefinida reelección por una sola vez en mandatos no mayores a cuatro años, tomando como modelo lo establecido en la Constitución Nacional. Esta situación general contraria a los intereses de los socios y el patrimonio de las asociaciones civiles solamente son procedentes en los hechos, con disposiciones estatutarias, pero nunca podrían existir con una ley de orden público como la proyectada, que expresamente las revierte, limita o prohíbe.
V- Análisis y técnica jurídica del Proyecto de ley
Debemos dejar dicho en esta instancia del iter sancionatorio del proyecto de ley, como una suerte de merecido homenaje a los depositarios de las mores maiorum o costumbres de los antepasados, que fueron los Dres. Alberto González Arzac y Alberto Biagosch (+) quienes originariamente supervisaron la elaboración del primer proyecto de ley desde el punto de vista del derecho constitucional y de su técnica legislativa, respectivamente. En cuanto a la técnica y las fuentes normativas analizadas para la elaboración de este proyecto, se consideraron leyes en vigencia en nuestro país como las mencionadas ley de sociedades comerciales, ley de fundaciones, ley de sociedades cooperativas y de asociaciones mutuales, cuya aplicación supletoria resulta necesaria al día de hoy y nos obliga a ello, la falta de una ley que regule en todos sus aspectos a las asociaciones civiles. También fueron considerados otros proyectos de ley como el “Proyecto de Código Civil unificado con el Código de Comercio” del año 1999 y -muy especialmente- los criterios y normas de la Inspección General de Justicia de la Capital Federal (Res. (G) I.G.J. N°: 6/80 aprobatoria de las “NORMAS DE LA INSPECCION GENERAL DE JUSTICIA” y las distintas disposiciones normativas y criterios aplicados por las Direcciones de Personas Jurídicas de las Provincias del interior del país (casos de las Provincias de Buenos Aires, Tucumán, La Pampa). Estos criterios no son uniformes en todas las Provincias del país, lo que implica que ante una misma situación de hecho, el derecho argentino tenga diferentes respuestas en las distintas jurisdicciones de nuestra Nación. Por ello bien podemos decir que el proyecto de ley cuando sea sancionado legislativamente como ley de la Nación -además de lo señalado- cumplirá la función de unificar los criterios jurídicos de nuestras provincias lo que implicará y redundará en una mejor y fructífera convivencia -jurídicamente civilizada – entre argentinos. En lo que respecta a la técnica jurídica seguida, el proyecto está dividido en diez capítulos que comprenden sus ciento ocho (108) artículos. Cada capítulo comprende un instituto jurídico de las asociaciones en forma independiente de los demás, de la siguiente forma:
Capítulo I:“Principios Generales”, comprende los artículos 1/13; Capítulo II: “Órgano de Gobierno” – “Asamblea de Socios”, comprende los artículos 14/33; Capítulo III:“Órgano de administración” – “La comisión Directiva”, comprende los artículos 34/49; Capítulo IV:“Órgano de Fiscalización Interna” – La comisión Revisora de Cuentas”, artículos 50/52; Capítulo V: “Los distintos grados de asociación”, artículos 53/63; Capítulo VI:“Los libros Obligatorios de las asociaciones civiles”, artículos 64/71; Capítulo VII:“Los socios, categorías, derechos y obligaciones”, artículos 72/84; Capítulo VIII: “Transformación, Fusión y Escisión de Asociaciones Civiles”, artículos 85/97; Capítulo IX:“Causales de disolución”, artículos 98/101; Capítulo X:“Disposiciones de aplicación transitoria”, artículos 102/108.
VI- Institutos jurídicos que modifica y/ o incorpora en el derecho de fondo argentino
Uno de los temas de mayor trascendencia social en torno a las asociaciones civiles en los últimos años ha sido sin dudas el de las malas administraciones por las que han atravesado importantes asociaciones civiles. Clara demostración de esta situación han sido grandes clubes de fútbol, ejemplo más emblemático de asociación civil con masiva trascendencia y repercusión social en nuestro país. Por este motivo fundamentalmente, se ha trabajado a partir de la necesidad de sancionar y/o regular en lex, una disposición normativa con su correspondiente lógica jurídica que contenga una estructura jurídica que se corresponda con la de un juicio hipotético. Es decir, que dadas ciertas premisas o condiciones fijadas en la ley, esta imponga determinadas consecuencias. Esta es la estructura lógica de norma que tiene el artículo 38 proyectado para determinar y establecer el tipo de responsabilidad y el estándar de conducta que deben tener los miembros de la comisión directiva de las asociaciones civiles. Quedaría incorporado con la sanción de esta ley lo que podría parecer -en una primera interpretación- una novedosa figura en el derecho privado argentino. Hacemos referencia al ámbito del derecho privado porque, además de estar en presencia de una de las personas jurídicas de carácter privado, también es en su ámbito donde el derecho argentino ya tiene regulado otro estándar de conducta para ser aplicado a los directivos de otra de las personas jurídicas de carácter privado como es el caso de las sociedades comerciales. En este punto habremos de analizar ambas nociones para determinar las diferencias y los fundamentos y normas jurídicas seguidas en el Proyecto para aplicar a los directivos de las asociaciones civiles. En tal sentido corresponde destacar lo siguiente:

Establece el artículo 38 proyectado:
ARTICULO 38.- Diligencia de los Miembros Directivos: Los miembros integrantes de la Comisión Directiva deben desempeñarse en su cargo con la diligencia, honestidad y lealtad del buen administrador de cosa ajena. Aquellos que no cumplieren con sus obligaciones son responsables solidaria e ilimitadamente por los daños y perjuicios que resultaren de su acción u omisión”.
Este estándar, que a diferencia del estándar del artículo 59 de la ley 19.550 puede parecer “novedoso”, en realidad surge de la esencia de las asociaciones civiles, de la letra y “espíritu” de algunas normas específicas del Código Civil y de aplicar e interrelacionar viejos principios e institutos del derecho civil argentino. La primera norma que ha sido tenida en cuenta es el artículo 50 del código de Vélez que establece que “disuelta o acabada una asociación con el carácter de persona jurídica, los bienes y acciones que a ella pertenecían, tendrán el destino previsto en sus estatutos; y si nada se hubiese dispuesto en ellos, los bienes y acciones serán considerados como vacantes y aplicados a los objetos que disponga el Cuerpo Legislativo, salvo todo perjuicio a terceros y a los miembros existentes de la corporación”. Es a partir de este principio que el “Estatuto Tipo para Asociaciones Civiles” que fuera incorporado como Anexo 9 a las Normas de la Inspección General de Justicia, aprobadas por la Resolución I.G.P.J. Nº: 6/80 y fue tomado como modelo y también incorporado como anexo en las llamadas “Nuevas Normas de la Inspección General de Justicia, aprobadas por la Res. (G) IGJ. N: 7/05, de alguna manera reglamenta el mismo. Ello así al señalar en su artículo 31 que “ El órgano de fiscalización deberá vigilar las operaciones de liquidación de la asociación. Una vez pagadas las deudas, el remanente de los bienes se destinará a otra entidad que tenga por principal objeto del bien común, tenga domicilio y personería jurídica en la República, y se encuentre exenta de gravámenes en los órdenes nacional provincial y municipal” En primer lugar se ha tenido en cuenta la “esencia” de las asociaciones civiles en lo que respecta a la propiedad y/o titularidad de los bienes que integran su patrimonio. Ello así dado que el patrimonio de la asociación civil, de acuerdo al principio fijado en el artículo 50 del Código Civil, no es de cada uno de los socios conforme a su categoría y/ aportes como sucede en las sociedades comerciales, sino que le serán ajenos sus bienes y por ello ajenos a los miembros integrantes de la Comisión Directiva. Queda claramente manifestada esta idea del padre del Código Civil al hacer referencia y hablar el artículo de “los bienes que a ella pertenecían”, es decir que no pertenecían a los socios u otra persona. Además de ello, se está refiriendo este artículo a los bienes en términos generales, por lo que se aplica a todos ellos, -sin distinción alguna que no corresponde efectuar- es decir a los bienes muebles, inmuebles y otros bienes intangibles. Este es el punto de partida del estándar que hemos ideado para la ley de asociaciones civiles. También hemos seguido y analizado otros institutos del derecho civil argentino con plena vigencia desde la sanción y aplicación de nuestro Código Civil en el año 1871. Por ello bien puede señalarse que cuando hacemos referencia a “institutos del derecho civil”, hemos seguido criterios que ya estaban presentes en el Contrato de Mandato y de Depósito en lo que hace a las obligaciones del mandatario y depositario, según veremos. Como fuentes para la elaboración de este instituto jurídico del “buen administrador de cosa ajena”. efectivamente, hemos considerado que las obligaciones del mandatario establecidas en el Capitulo III del TITULO IX del Código Civil, que comprende los artículos 1904 al 1940 han determinado en nuestro derecho de fondo verdaderos principios que corresponde por su “espíritu” ser respetados y tenidos en cuenta en ese Proyecto de Ley. Así, por ejemplo, el artículo 1909 establece la obligación del mandatario a dar cuenta de sus operaciones, y a entregar al mandante cuanto haya recibido en virtud del mandato, aunque lo recibido no se debiese al mandante. Por su parte el artículo 1908 establece que el mandatario no ejecutará fielmente el mandato, cuya ejecución fuera manifiestamente dañosa al mandatario: o bien el principio del artículo 1907 que establece que el mandatario debe abstenerse de cumplir el mandato cuya ejecución fuera manifiestamente dañosa al mandante. Otro artículo que ha sido analizado -para la elaboración de este estándar que sienta el Proyecto- del contrato de mandado civil ha sido el artículo 1911 que establece que la obligación que tiene el mandatario de entregar lo recibido en virtud del mandato, comprende todo lo que el mandante le confió y de que no dispuso por su orden; todo lo que recibió de un tercero, aunque lo recibiese sin derecho; todas las ganancias resultantes del negocio que se le encargó; los títulos, documentos y papeles que el mandante le hubiese confinado, con excepción de las cartas e instrucciones que el mandante le hubiese remitido o dado. Así también hemos considerado el artículo 1917 que establece que si el negocio encargado al mandatario fuese de los que por su oficio o su modo de vivir, acepta él regularmente, aún cuando se excuse del encargo, deberá tomar las providencias conservatorias urgentes que requiera el negocio que se le encomienda. Estos han sido los artículos y principios del mandato que hemos tenido en cuenta para la elaboración del estándar aquí en análisis. Pero además de éste, también hemos considerado algunos principios que rigen el contrato de depósito, básicamente en lo que respecta a las obligaciones del depositario en el depósito regular, comprendidas entre los artículos 2202 a 2219 del Código Civil. Se analizó y tomó en cuenta -en primer lugar- el principio que surge del artículo 2202 al establecer que “el depositario está obligado a poner las mismas diligencias en la guarda de la cosa depositada, que en las suyas propias”. También se ha considerado el artículo 2210 que establece que el depositario debe restituir la misma cosa depositada en su estado exterior con todas sus accesiones y frutos, y como ella se encuentre, sin responder de los deterioros que hubiese sufrido sin su culpa. El juego armónico y el “espíritu” de los artículos señalados de ambos contratos civiles han servido para entender y aplicar el marco general de este estándar del buen administrador de cosa ajena. Ello así dado que en los dos contratos civiles seguidos y señalados está presente el elemento objetivo de la “cosa ajena” y por ello es que ya Velez Sarsfield fijaba las condiciones, responsabilidad y diligencia que llevaban implícitas las obligaciones del mandatario y del depositario.
El estándar creado en esta ley requiere de una conducta que -a su vez- se diferencia y es mas exigente que la conducta del “buen hombre de negocios” y la del “buen padre de familia” por importantes razones. Entre las similitudes y diferencias entre el estándar del “buen hombre de negocios” y el “buen administrador de cosa ajena” corresponde señalar que ambos son creados por la ley como principios que establecen un criterio objetivo en uno y otro caso para la apreciación judicial. Es también un elemento común a ambos tener en cuenta que el hecho de la lealtad del administrador de una sociedad comercial y del directivo de una asociación civil, importa la postergación de sus intereses personales, sobreponiendo siempre el cumplimiento o realización del interés de la entidad sobre aquél. Entonces si el buen hombre de negocios debe atender los intereses de la sociedad comercial por encima de los personales, mayor será el deber de hacerlo en el caso del administrador de una asociación civil dado que el patrimonio de la misma, será para su administrador –justamente- una “cosa ajena” que éste deberá administrar solo por el tiempo que dure su cargo en la Comisión Directiva, pero siempre cumpliendo con una buena administración de cosa a ajena con las obligaciones que ello implica, muchas de las cuales ya existían en nuestro derecho de fondo por haber tenido en cuenta y efectuar una aplicación analógica de las obligaciones del mandatario y las del depositario.
VII- Reflexiones a modo de Conclusión en cuanto a la importancia del Proyecto de Ley Nacional de Asociaciones Civiles
De todo lo hasta aquí señalado con relación al Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles, pueden extraerse importantes conclusiones. Ante todo, la primera reflexión de acuerdo a una de las tantas enseñanzas que nos dejara el Dr. Enrique Butty, es aquella que indica que la Ley Nacional de Asociaciones Civiles que se sancione, habrá de serlo por el Estado, quien devendría entonces en su verdadero Autor, con independencia de las intenciones privadas condenadas en el plano de iure que, -como proyectistas- hayamos tenido. Además de ello, claramente surge que este proyecto de ley ha tenido y ha contado con la participación en los distintos debates con la opinión a favor de su sanción de los más importantes juristas y doctrinarios argentinos. También han sido tenidas en cuenta para su elaboración las opiniones de representantes del llamado “Tercer Sector” y las ONGs. .Es decir como pocas veces en la historia parlamentaria y del derecho argentinos, se han considerado las opiniones de distintas corrientes doctrinarias y de los destinatarios a quienes se habrá de aplicarse la misma. Estos dos aspectos de la situación jurídica de este proyecto de ley, no se dio de igual forma en las sanciones de las layes de sociedades comerciales o de fundaciones que tampoco fueron elaboradas ni aprobadas por la Autoridad de la Nación encargada de ello según la Segunda Parte de la Constitución de la Nación Argentina, es decir el Poder Legislativo. En sentido contrario, en este caso se ha respetado in totm el Capítulo Quinto de nuestra Ley Fundamental, gracias a Dios y felizmente vigente en nuestro País! Por ello también corresponde señalar que esta ley habrá de reglamentar el ejercicio de un derecho natural del hombre reconocido como derecho de de asociarse con fines útiles en el Artículo 14 de nuestra “Carta Magna”.He aquí entonces su importancia jurídica y la trascendencia social que se habrá de alcanzar con su sanción.


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